Định hướng chiến lược trong đầu tư công ở Việt Nam (Kỳ II)

Theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới, một vấn đề nữa trong định hướng chiến lược đầu tư công tại Việt Nam đó là, sự thiếu nhất quán giữa các văn bản kế hoạch dài hạn của ngành với công cụ lập kế hoạch tổng quát hơn. Điều này đã được Việt Nam ghi nhận và đã có những nỗ lực nhằm gắn kết tốt hơn các công cụ khác nhau.

Trong đó có thể kể đến ví dụ như, Chiến lược phát triển ngành Giao thông ban đầu được xây dựng trước khi có Chiến lược Phát triển Kinh tế xã hội 2011-2020, nhưng đã được điều chỉnh vào năm 2009 nhằm phản ánh tốt hơn Chiến lược phát triển kinh tế xã hội. Tương tự bản quy hoạch phát triển quy hoạch ngành điện mới nhất là bản sửa đổi so với quy hoạch chiến lược trước đó. Đôi khi, sự khác biệt về thời gian phản ánh thực tế trong triển khai, không nhất thiết giống như khung thời gian kế hoạch chính thức, như trong ví dụ trên về đường cao tốc Bắc – Nam, trong đó quy hoạch kéo dài trong hai kỳ Chiến lược Phát triển kinh tế xã hội.

Theo Ngân hàng Thế giới, mặc dù đã có các nỗ lực được thực hiện nhằm cải thiện sự nhất quán nhưng những điểm yếu vẫn còn đó.

Sự gắn kết hạn chế giữa quy trình xây dựng chương trình đầu tư theo các kế hoạch phát triển kinh tế xã hội với quy trình ngân sách khiến cho việc hoàn thành các chương trình thường có tính tham vọng đó trở thành các thách thức.

Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội được xây dựng kèm theo một chương trình đầu tư, với danh mục các dự án cần triển khai trong kỳ kế hoạch. Về lý thuyết, đó là điểm khởi đầu tốt để khởi xướng và chuẩn bị dự án. Tuy nhiên, danh mục lại được tổng hợp theo yêu cầu từ dưới lên của các ngành mà chưa quan tâm nhiều đến khả năng huy động vốn và chưa được xác định ưu tiên chắc chắn.

Ngoài ra, các dự án mới có thể được đưa vào chương trình đầu tư trong quá trình triển khai một cách khá dễ dàng, khiến bộ lọc về sự phù hợp với chiến lược mất đi tác dụng.

Theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới, các danh mục dự án đưa vào kế hoạch phát triển kinh tế xã hội thường dựa trên quy hoạch 10 năm, mà bản thân quy hoạch cũng được xây dựng dựa trên quy trình từ dưới lên và có thể được sửa đổi khá dễ dàng.

Theo đó, các bản quy hoạch hiện nay được lập cho giai đoạn 2011-2020 trước khi triển khai Luật Đầu tư công mới. Điều đó có nghĩa là các dự án trong đó chưa được sàng lọc chặt chẽ ở cấp độ ban đầu.

Cụ thể, công tác lập kế hoạch ở Việt Nam còn phức tạp so với những gì mô tả ở phần trên và không chỉ bao gồm Chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội.

Trong thực tế, hệ thống hiện nay còn phức tạp và chồng chéo với khoảng 20.000 bản quy hoạch dài hạn, bao gồm bốn loại chính. Một là, Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội cấp vùng, cấp tỉnh và cấp huyện; Hai là, Chiến lược quy hoạch và sử dụng đất ở cấp quốc gia, cấp tỉnh và cấp huyện; Ba là, Quy hoạch xây dựng ở cấp tỉnh, cấp huyện; Bốn là, Quy hoạch ngành bao gồm các lĩnh vực như giao thông, công nghiệp, thương mại, nông nghiệp, khu kinh tế, khu kinh tế cửa khẩu hoặc nhà máy điện.

Các bản quy hoạch đó thường có vấn đề về tính thực tế xét đến khả năng tài chính và thiếu nhất quán giữa các loại quy hoạch khác nhau.

Ngoài ra, theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới chúng còn tạo ra một danh mục dài các dự án đầu tư được phê duyệt mà không gắn với bất kỳ  hạn mức ngân sách nào.

Khuyến nghị nhằm đơn giản hoá và hợp lý hoá hệ thống lập kế hoạch đầu tư công dường như cần có một công cụ lập kế hoạch tổng thể xuyên suốt cho tính chất phức tạp hiện nay nhằm định hướng đầu tư cho các dự án hạ tầng ưu tiên chủ yếu theo hướng bền vững về tài khoá.

Ngân hàng Thế giới đánh giá, công tác lập kế hoạch chiến lược ở Việt Nam chú trọng cung và thiên về đầu tư nghĩa là chú trọng vào hình thành tài sản mới thay vì xác định và tìm cách hoàn thành các mục tiêu phát triển tổng quát thông qua cải thiện về cung cấp dịch vụ công.

Theo đó, hệ thống lập kế hoạch thuộc thẩm quyền của Bộ Kế hoạch và Đầu tư nhưng thiên kiến đầu tư phản ánh sự ràng buộc được thể chế hoá vào mô hình phát triển kinh tế chú trọng nhiều vào đầu tư hơn là các động lực tăng trưởng khác, lại được kết hợp với xu hướng ưu ái hình thành hoặc khởi công tài sản mới hơn là cải thiện việc cung cấp các dịch vụ sự nghiệp công ít được quan tâm hơn. Cơ chế phân cấp mạnh về lập kế hoạch đầu tư công ở Việt Nam cũng có nghĩa là cơ quan tổng hợp như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, chỉ có thể ảnh hưởng ở mức rất hạn chế đối với các lựa chọn trong kế hoạch.

Tư duy về kế hoạch có thể thay đổi nhưng bất kỳ thay đổi nào về tư duy cũng phải trải qua thời gian dài mới phản ánh được vào thay đổi thực tế hệ thống lập kế hoạch.

Đầu tư chủ yếu vì mục tiêu tạo tài sản mới có nguy cơ làm giảm tác động của các thông điệp chính sách hướng tới các mục tiêu phát triển tổng quát và xem đầu tư dự kiến là công cụ cải thiện về cung cấp dịch vụ góp phần hoàn thành mục tiêu.

Hệ quả của các phương án thay thế, các chiến lược phát triển ít thâm dụng vốn hơn, cũng như công tác bảo trì và duy trì hiệu suất hoạt động của khối tài sản cố định hiện hành chưa được quan tâm đầy đủ. Bên cạnh đó, tư duy trọng cung làm giảm đi tầm quan trọng của việc khẳng định nhu cầu về dịch vụ qua các tài sản mới hình thành, gây rủi ro tạo ra các dự án như con voi trắng tốn kém trong khi nhu cầu thì không có hoặc có rất ít.