Nhận diện đối tác công tư

Cho đến nay dù đã có hơn 300 dự án PPP được triển khai nhưng cần phải nhìn nhận thực tế chúng ta chưa thật sự nhận thức đầy đủ, đúng với bản chất về đầu tư theo phương thức đối tác công tư để từ đó có một cách tiếp cận và chiến lược phù hợp. 

Khi ra đời, đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) được dư luận hết sức kỳ vọng. Một mặt, PPP giải tỏa cơn khát vốn đầu tư, trong khi nợ công đã rất cao. Mặt khác, PPP có tác động cộng hưởng cùng chiều với chính sách cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước hiện nay. Hai hiện tượng này đều góp phần giúp cho Nhà nước giảm gánh nặng cũng như rủi ro đối với ngân sách, cùng với đó thúc đẩy thành phần kinh tế tư nhân có thể phát huy hết tiềm lực của mình.

Dự án xây dựng đường vành đai 2 đoạn Vĩnh Tuy – Ngã Tư Sở của Hà Nội, được đầu tư theo hình thức PPP, hợp đồng BT phần lớn đã được hoàn thiện. Ảnh: Huy Hùng

Cần nhận thức đúng về PPP

Song việc xuất hiện nhiều dự án PPP thời gian qua khiến dư luận đặt câu hỏi về hiệu quả của các dự án PPP này cũng như cái giá phải trả dường như không tương xứng, và Nhà nước cũng như xã hội đã và đang thất thoát một nguồn lực khổng lồ mà hình thức BT (Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao), theo cơ chế đổi đất lấy hạ tầng là một minh chứng điển hình.

Trở lại câu chuyện chúng ta vẫn chưa hề có một nhận thức đầy đủ, đúng với bản chất của vấn đề để từ đó có một cách tiếp cận và chiến lược phù hợp. Minh chứng rõ ràng nhất cho nhận xét này bằng bốn hiện tượng:

Thứ nhất, lĩnh vực đầu tư rất phiến diện với tuyệt đại đa số các dự án thuộc nhóm giao thông đường bộ, vốn dễ làm nhất; Thứ hai, không thu hút được vốn tư nhân mà vốn xã hội qua ngân hàng thương mại; Thứ ba, không khai thác và tranh thủ được công nghệ tiên tiến từ khu vực tư nhân; Và cuối cùng, các dự án mới bắt đầu vận hành thì đã bị cộng đồng người dân và dư luận phản đối.

Vậy thì nhận thức đúng về PPP là gì? Từ kinh nghiệm của thế giới, người ta coi PPP là một giải pháp với ba góc độ hay cách tiếp cận khác nhau.

Đầu tiên, đó là giải pháp có tính mới được gọi là Sáng kiến tài chính tư (Private Finance Initiative) nhằm bù đắp thâm hụt ngân sách và gia tăng nợ công. PPP tạo nguồn tài chính bổ sung để phát triển hạ tầng, dễ huy động dựa trên cơ chế tài trợ dự án thay vì tài trợ công ty hay tổ chức.

22 năm qua, kể từ khi áp dụng cơ chế PPP đến nay chưa có trường hợp nào nhà đầu tư chia sẻ lợi nhuận tăng thêm với Nhà nước. Nhưng Nhà nước vẫn đang chi trả những khoản nợ trong một số hợp đồng BOT.

Tuy nhiên cũng có vấn đề kèm theo, đó là chi phí vốn cho PPP thường cao hơn lãi suất trái phiếu Chính phủ. Riêng tại Việt Nam, vấn đề lớn nhất là tỷ trọng vốn chủ sở hữu thấp, vay thương mại từ ngân hàng là chủ yếu thay cho mô hình tài chính tư nhân hỗn hợp và đặc thù. Tức là vốn xã hội mà không phải của tư nhân, và đặc biệt nguồn vốn xã hội từ vay thương mại này lại được Nhà nước bảo đảm bằng việc không cho các ngân hàng phá sản.

Tiếp đó, PPP được coi như một giải pháp tổng hợp về chính sách tại các quốc gia đang đối mặt với nợ công cao, quản trị công yếu kém, kết cấu hạ tầng lạc hậu. Đồng thời, Chính phủ phải đối mặt với trách nhiệm duy trì tăng trưởng kinh tế và trách nhiệm giải trình. Chính sách về PPP nhằm có thêm nguồn tài chính, tranh thủ công nghệ quản lý của tư nhân nhằm phát triển nhanh kết cấu hạ tầng có chất lượng, giảm áp lực về trách nhiệm giải trình trực tiếp của Chính phủ gắn với chuyển rủi ro dự án sang khu vực tư nhân.

Tuy nhiên, tại Việt Nam, qua các dự án PPP đã triển khai, mục tiêu cải thiện công nghệ quản lý và hạ tầng chất lượng cao không hoàn toàn đạt được, Chính phủ và xã hội vẫn gánh chịu rủi ro về dự án, nguy cơ tham nhũng lại tăng cao.

Cần một cơ quan chuyên trách về PPP

Về lâu dài, điều căn bản nhất cần làm và được trông đợi sẽ tạo nên chất lượng mới trong triển khai chính sách này ở Việt Nam là việc thành lập một cơ quan chuyên trách về PPP theo hình mẫu “PPP Center” ở các nước. Đó là không phải là một cơ quan phê duyệt dự án tập trung mà là một tổ chức tư vấn chuyên nghiệp và độc lập về PPP.

Với các dự án PPP về kết cấu hạ tầng giao thông công cộng, hãy trả lại nguyên lý căn bản của các dự án này cho chính nó, chỉ coi PPP là một phương án thay thế được lựa chọn bên cạnh trách nhiệm căn bản và không thay đổi của nhà nước trong việc xây dựng và phát triển kết cấu hạ tầng phục vụ người dân và doanh nghiệp từ chính tiền đóng thuế của họ.

Nói một cách cụ thể, đối với tất cả các con đường được đầu tư theo hình thức BOT (Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao) đang là đường độc đạo, cần xây dựng bổ sung các con đường khác từ ngân sách nhà nước để người dân có quyền lựa chọn đi hay không đi các con đường thuộc sở hữu tư nhân. Bảo đảm nguyên tắc này chính là tôn trọng các quyền pháp lý căn bản và lợi ích chính đáng của người dân.

Đồng thời, để hạn chế các nhược điểm của PPP nói chung và BOT nói riêng một cách căn cơ và lâu dài, theo tôi cần quan niệm PPP không chỉ từ góc độ là một hình thức đầu tư mà quan trọng hơn, đó là hoạt động vừa bán thương quyền vừa trao chủ quyền của nhà nước cho khu vực tư nhân. Ở đây, thương quyền là các cơ hội có giới hạn trong việc tiếp cận dự án kết cấu hạ tầng để kinh doanh, kiếm lời mà không phải chịu sự cạnh tranh trên thương trường; còn chủ quyền là đặc quyền thu phí trực tiếp từ người dân một cách rộng rãi và lâu dài như một loại thuế bổ sung.

Do đó, với việc ban hành luật về PPP, đây không chỉ là giải pháp nhằm nâng cao sự giám sát chung hay chia sẻ trách nhiệm giữa Chính phủ và Quốc hội đối với bài toán khó, mà nên hướng tới các biện pháp cụ thể để xử lý các vấn đề thực tiễn đặt ra.