Việt Nam vẫn dùng mô hình ngân sách Nhà nước kiểu “Búp bê Nga”

Điều này có nghĩa ngân sách cấp trên bao gồm cả ngân sách cấp dưới, vì vậy khi Quốc hội phê duyệt dự toán và quyết toán ngân sách quốc gia thì luôn bao gồm trong đó ngân sách địa phương. Việc không tách bạch rõ ngân sách trung ương và ngân sách địa phương làm cho việc phê duyệt mang tính hình thức, kỷ luật ngân sách không được chấp hành nghiêm minh. 

Đánh giá kinh tế Việt Nam thường niên 2018 do trường Đại học Kinh tế Quốc dân công bố gần đây đã nêu ra một vài nguyên nhân về vấn đề này. Thứ nhất, do quy trình ngân sách có tính lồng ghép lớn và thời gian thực hiện tương đối ngắn làm cho việc lập dự toán, quyết toán ở các cấp mang tính hình thức. Yêu cầu lập và quyết toán ngân sách đòi hỏi cấp dưới phải trình lên cấp trên và cấp trên phải tổng hợp dự toán cũng như quyết toán của cấp dưới.

 

Với số lượng rất lớn các đơn vị hành chính ở cả 4 cấp chính quyền và một khoảng thực tế rất ngắn để lập và phê duyệt dự toán, yêu cầu đó trở nên rất khó thực hiện. Trên thực tế, cấp tỉnh không thể ngồi chờ từng xã lập dự toán của mình và nộp lên huyện, sau đó từng huyện vừa lập dự toán của mình vừa tổng hợp dự toán của các xã trực thuộc để nộp lên tỉnh; mà cấp tỉnh thường chủ động lập dự toán ngân sách của tỉnh mình trên cơ sở số kiểm tra được giao.

Tương tự, trong khâu quyết toán ngân sách, cấp tỉnh vẫn phải chủ động tính toán dựa trên số liệu phân bổ ngân sách cụ thể của tỉnh mình và một số điều kiện chính trên thực tế mà tỉnh có thể nắm được trong quá trình thực hiện. Sự khác biệt lớn giữa số dự toán và quyết toán cho thấy, việc biểu quyết dự toán ngân sách hàng năm ở các cấp có tính ràng buộc trong thực thi. Nguyên nhân của tình trạng này có lý do thuộc về kỷ luật ngân sách hoặc năng lực cán bộ, song cũng có lý do thuộc về cơ chế quản lý ngân sách như đã phân tích ở trên.

Thứ hai, vấn đề vay nợ của địa phương. Thiếu hụt nguồn chi cho đầu tư xây dựng đã khiến các địa phương buộc phải đi vay nợ khi mà những địa phương có nguồn thu từ phân cấp cao lại là những nơi có nhu cầu chi lớn. Tính toán từ số liệu dự toán NSNN 2018 cho thấy rõ điều này, khi các tỉnh có nguồn thu ngân sách địa phương theo phân cấp lớn lại là những tỉnh bội chi trong khi những tỉnh nghèo lại là tỉnh bộ thu.

Luật NSNN 2015 và Luật Quản lý nợ công 2009 quy định về tỷ lệ vàng, theo đó chính quyền cấp tỉnh không được vay cho chi thường xuyên mà chỉ cho vay đầu tư. Luật NSNN 2015 cũng yêu cầu các địa phương giới hạn dư nợ từ các nguồn vay, các địa phương như Hà Nội, TP HCM dư nợ vay không vượt quá 60% số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp. Đối với địa phương thu được hưởng được hưởng theo phân cấp lớn hơn chi thường xuyên, dư nợ vay không quá 30%. Còn đối với tỉnh thu bằng hoặc thấp hơn so với chi thường xuyên, chỉ được vay không quá 20%. Tuy nhiên, có tình trạng một số địa phương đã  vi phạm hạn mức này.

Thứ ba, quy định chặt trong định mức phân bổ ngân sách nhưng thiếu cơ chế giám sát thực thi. Việt Nam có khá nhiều các quy định về định mức và nguyên tắc phân bổ ngân sách của trung ương áp dụng cho các ngành cụ thể. Trung ương quy định đồng nhất tỷ lệ chi ngân sách địa phương tối thiểu cho giáo dục 20%, KHCN 2,5% và dự phòng 5% ngân sách địa phương. Chi ngân sách cho y tế cần phải tăng ít nhất bằng tốc độ tăng của ngân sách chung. Ngoài ra, số vượt thu nếu có địa phương được phép giữ lại được phân bổ 50% cho chi lương, 30% cho chi đầu tư và 20% còn lại cho chi khác.

Trong một số trường hợp, các quy tắc tài khóa này giúp đảm bảo chi tiêu trong một số lĩnh vực xã hội quan trọng không thấp hơn mức tối thiểu, nhưng đồng thời lại ảnh hưởng đến các ưu tiên của địa phương và hiệu quả phân bổ vì không quan tâm đến môi trường tài khóa và kinh tế tại địa phương. Chẳng hạn, nhu cầu về hạ tầng tại những địa phương có tốc độ phát triển cao như TP HCM cần được ưu tiên chi đầu tư cao hơn, trong khi các nguyên tắc do Trung ương quy định lại hạn chế sự dụng nguồn lực của họ.

Nhiều địa phương do nhu cầu về  giáo dục, đào tạo đã phải chi cao hơn mức tối thiểu 20% nhưng một số địa phương lại không thể thực hiện được tỷ lệ này do nguồn lực lớn nhưng nhu cầu chi cho giáo dục, đào tạo lại bị ràng buộc bởi nhiều yếu tố ngoài ngân sách. Do đó, trên thực tế quyết toán ngân sách nhà nước địa phương không đảm bảo tỷ lệ này, nhất là trong bối cảnh phân bổ chi thường xuyên và chi đầu tư ở địa phương hiện do 2 Sở  khác nhau thực hiện.

Thứ tư, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý ngân sách địa phương còn hạn chế. Theo Luật NSNN 2015, thì công khai ngân sách là bắt buộc, Bộ Tài chính cũng đã ban hành Thông tư 343/2016/TT/BTC quy định khá chi tiết về công khai ngân sách địa phương. Tuy nhiên, trên thực tế kết quả công khai ngân sách địa phương là khá thấp. Ngoài ra, cũng có những vấn đề lớn trong đáp ứng tính minh bạch trong các báo cáo ngân sách địa phương. Điều đó có nghĩa là không thể có một bức tranh hoàn chỉnh về chi tiêu theo lĩnh vực.