Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Quá trình triển khai dự án PPP còn nhiều khó khăn, bất cập

Bộ Kế hoạch và Đầu tư vừa công bố Dự thảo kèm tờ trình Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP).

Tính ổn định trong quy định về đối tác công tư (PPP) chưa cao

Bên cạnh các kết quả đạt được, theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư thực tiễn triển khai cho thấy quy định về PPP cần phải được hoàn thiện, nâng cấp hơn nữa bởi các lý do sau:

Thứ nhất, quy định chi tiết cho hoạt động PPP hiện nay mới chỉ dừng ở cấp Nghị định, đồng thời do nhiều Luật khác nhau điều chỉnh như Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Quản lý nợ công... Quy định tại các Luật này được xây dựng hướng tới dự án đầu tư công hoặc đầu tư tư nhân thuần túy. Quy định đối với đầu tư PPP tại cấp Nghị định không thể trái Luật. Việc không thể phản ánh bản chất của mối quan hệ đối tác công và tư dẫn đến quá trình triển khai dự án PPP còn nhiều khó khăn, bất cập. Trong khi đó, việc thay đổi quy định tại các Luật nêu trên hoặc các Nghị định dưới Luật đều có thể gây ảnh hưởng rất lớn đến việc tuân thủ hợp đồng dự án PPP. Trong bối cảnh này, việc ban hành một đạo luật riêng để đảm bảo tính đặc thù của đầu tư PPP, tránh tình trạng “vay mượn” quy định của các pháp luật khác trong quá trình áp dụng là cần thiết.

Thứ hai, cần có khung pháp lý ổn định cho các hợp đồng PPP dài hạn, nhiều rủi ro, đầu tư quy mô lớn. Hiện quy định về PPP tại nước ta được các nhà đầu tư đánh giá là có tính ổn định chưa cao. Hợp đồng dự án PPP thường kéo dài từ 20 – 30 năm. Nhà đầu tư cũng như các bên cho vay thường yêu cầu tính bền vững của các quy định pháp luật điều chỉnh hợp đồng. Do vậy, rủi ro khi chính sách thay đổi là hiện hữu đối với nhà đầu tư, dẫn tới việc nhiều nhà đầu tư đề xuất áp dụng bảo lãnh hoặc yêu cầu một mức lợi nhuận cao hơn, thời gian thu hồi vốn dài hơn nhằm bù đắp cho những rủi ro mà nhà đầu tư phải chịu. Điều này gián tiếp làm tăng chi phí của bản thân dự án, chi phí xã hội để thực hiện dự án PPP (thời gian thu phí kéo dài cũng ảnh hưởng tới người dân sử dụng dịch vụ) cũng như chưa thu hút được nhiều nhà đầu tư quốc tế do cam kết từ phía công còn thấp.

Bên cạnh đó, việc xây dựng khung pháp lý với hiệu lực cao hơn (cấp Luật) góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện dự án, khắc phục được các tồn tại, bất cập do khâu thực thi trong bối cảnh thiếu chế tài đối với hành vi vi phạm.

Thứ ba, hiện khung pháp lý còn thiếu các cơ chế tổng thể bao gồm các hình thức hỗ trợ, ưu đãi và bảo đảm đầu tư từ phía Nhà nước cho nhà đầu tư PPP để tăng tính hấp dẫn của dự án cũng như đảm bảo việc thực hiện dự án thành công. Quy định hiện hành tại Nghị định 63/2018/NĐ-CP đã đề cập đến vốn góp của Nhà nước, được xem là công cụ hỗ trợ trong giai đoạn xây dựng nhằm tăng tính khả thi cho dự án; tuy nhiên trên thực tế, trừ các dự án quan trọng được Quốc hội cho phép áp dụng cơ chế riêng, chưa có dự án PPP nào được bố trí phần vốn này trong kế hoạch đầu tư công trung hạn bởi nguồn vốn đầu tư công rất hạn hẹp và trình tự, thủ tục cân đối, bố trí vốn cũng chưa phù hợp với đặc thù dự án PPP. Bên cạnh đó, trong quá trình triển khai các dự án nhằm thu hút đầu tư nước ngoài, các tổ chức quốc tế và một số nhà đầu tư quan tâm đều đề cập việc thiếu hụt công cụ bảo đảm, bảo lãnh trong chính sách hiện nay. Các nội dung nêu trên đều không thể quy định ở cấp Nghị định của Chính phủ do vướng các Luật như Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Quản lý nợ công.

Những chính sách mới được đề xuất

Dự thảo Luật được xây dựng trên cơ sở kế thừa các quy định hiện hành đã áp dụng hiệu quả, ổn định, bao gồm: lĩnh vực đầu tư, trình tự thực hiện dự án PPP, các loại hợp đồng PPP, luật áp dụng.

Bên cạnh đó, Dự thảo Luật đã nâng cấp, bổ sung một số nội dung mới, bao gồm: quy mô dự án áp dụng PPP, phân loại dự án PPP, hội đồng thẩm định dự án PPP, quy trình lựa chọn nhà đầu tư (hiện đang được quy định chi tiết tại Luật đấu thầu và Nghị định hướng dẫn), nguyên tắc áp dụng loại hợp đồng PPP đối với các dự án nâng cấp, cải tạo, hoạt động của doanh nghiệp dự án, quyết toán công trình dự án PPP và cơ chế giám sát đối với các dự án PPP.

Trong quá trình tham vấn ý kiến xây dựng Luật, hầu hết các cơ quan đều đánh giá Dự thảo Luật PPP cần phải xử lý triệt để các nội dung then chốt nhằm tạo tính đột phá trong chính sách thu hút đầu tư tư nhân thông qua phương thức PPP. Đây chủ yếu đều là các nội dung khó, còn nhiều ý kiến khác nhau và phụ thuộc nhiều yếu tố chủ quan, khách quan khi thực hiện.

Trên cơ sở đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp, xin ý kiến Chính phủ.

Về cơ chế vốn Nhà nước trong dự án PPP, theo quy định hiện nay, phần Nhà nước tham gia trong dự án PPP vẫn chủ yếu được bố trí từ nguồn vốn đầu tư công. Phần vốn đầu tư công trong dự án PPP cần phải được tổng hợp trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm theo quy trình, thủ tục của pháp luật về đầu tư công, dẫn đến sự thiếu linh hoạt trong công tác bố trí vốn bởi phần vốn đầu tư công trong dự án PPP thay đổi theo từng phương án tài chính, phân chia rủi ro và chỉ được xác định chính xác sau khi đã đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Đồng thời, nếu thực hiện theo cơ chế hiện hành sẽ ảnh hưởng tới việc thu hút các nhà đầu tư do chưa thấy được sự đảm bảo từ phía Chính phủ.

Về cơ chế bảo lãnh Chính phủ, một trong các nội dung được các nhà đầu tư nước ngoài quan tâm đối với sự chuyển biến trong chính sách PPP của Việt Nam, đó là nội dung bảo lãnh Chính phủ. Bảo lãnh Chính phủ đối với các rủi ro (đặc biệt là rủi ro về doanh thu) được xem xét là nghĩa vụ nợ dự phòng của Chính phủ, nghĩa là nợ chỉ phát sinh khi rủi ro xảy ra. Việc thiếu hụt chính sách đối với cơ chế bảo lãnh của Chính phủ trong các dự án PPP là một trong những nguyên nhân dẫn đến một số dự án giao thông có sự tham gia của nhà đầu tư nước ngoài phải tạm dừng.

Về việc áp dụng loại hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT), từ năm 1997 đến nay, quy định pháp lý đối với loại hợp đồng BT đã có bốn lần thay đổi lớn về hình thức thanh toán (bằng tiền, quỹ đất, tài sản công, quyền kinh doanh khai thác công trình). Theo cơ chế hiện hành, nguồn lực công đối ứng được xác định ngang giá với giá trị công trình BT.

Dự thảo Luật PPP được bố cục thành 12 chương với 117 điều, dự kiến sẽ được Chính phủ trình Quốc hội cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XIV.