Thách thức quản lý đầu tư công
Chưa sử dụng tối ưu nguồn lực đầu tư sau khi phân bổ, dẫn đến đối vốn, chậm trễ và sai lệch so với đặc điểm kỹ thuật là một trong những yếu kém trong hoạt động quản lý đầu tư công.
Nhận định này được đưa ra bởi Ngân hàng Thế giới mới đây. Hiệu quả đầu tư công được cho là một yếu tố quan trọng có tác động đến triển vọng phát triển kinh tế trong tương lai ở Việt Nam khi tăng trưởng phụ thuộc ngày càng nhiều vào năng suất và ít phụ thuộc hơn và tích luỹ các yếu tố sản xuất.
Chưa sử dụng tối ưu nguồn lực đầu tư sau khi phân bổ, dẫn đến đối vốn, chậm trễ và sai lệch so với đặc điểm kỹ thuật... là một trong những yếu kém trong hoạt động Quản lý đầu tư công đã được Ngân hàng Thế giới chỉ ra.
Với mục tiêu đó, theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới, Việt Nam gần đây đã có những nỗ lực đáng kể nhằm tương cường hệ thống quản lý đầu tư công (QLĐTC), bao gồm những thay đổi quan trọng cải thiện khuôn khổ quy phạm pháp luật. Luật Ngân sách Nhà nước và Luật Đầu tư công đã quy định về lập kế hoạch và lập ngân sách trung hạn nhằm tăng tính gắn kết giữa ngân sách chi đầu tư và chi thường xuyên, đồng thời cải thiện sự gắn kết giữa ngân sách đầu tư với các ưu tiên phát triển.
Ngoài ra, Luật Đầu tư công còn bổ sung thêm một khâu quan trọng trong hệ thống quản lý đầu tư công, trong đó thẩm định và phê duyệt chủ trương đầu tư là những bước chính thức cần thực hiện trước khi quyết định về việc chuẩn bị báo cáo khả thi và thẩm định dự án. Yêu cầu thẩm định trên cơ sở báo cáo nghiên cứu khả thi cũng như tính độc lập trong thẩm định dự án theo quy định tại Luật Xây dựng sửa đổi là những điểm Việt Nam đã tiến gần hơn tới các thông lệ QLĐTC tốt.
Mặc dù, Việt Nam đã có những chuyển biến tích cực trong quản lý đầu tư công như đã nêu trên, công tác triển khai những thay đổi quan trọng này vẫn gặp nhiều thách thức. Cải thiện hiệu quả đầu tư công đòi hỏi phải xử lý những yếu kém hiện nay. Trong đó, có thể kể đến 3 nguyên nhân chính.
Một là, phân bổ nguồn lực tài chính cho những dự án yếu kém, có ưu tiên thấp và không có nguồn đảm bảo. Hai là, chưa sử dụng tối ưu nguồn lực đầu tư sau khi phân bổ, dẫn đến đối vốn, chậm trễ và sai lệch so với đặc điểm kỹ thuật. Ba là, không phân bổ đầy đủ nguồn lực cần để tối ưu hoá công năng của các tài sản được hình thành bởi dự án.
Thực trạng thiếu hiệu quả hiện tại, ví dụ tồn đọng quá nhiều dự án đầu tư công dàn trải và nợ đọng xây dựng cơ bản cao, cũng có thể gây ảnh hưởng xấu đến tiến trình triển khai thực hiện những cải cách có dụng ý tốt, mặc dù nếu xét riêng rẽ, chúng là những cải cách hợp lý.
Bộ khung đánh giá toàn diện
Cụ thể hơn, nhìn từ góc độ tám tính năng chính trong khung đánh giá về quản lý đầu tư công của Ngân hàng Thế giới, các vấn đề cơ bản là:
Một là, Việt Nam đã có nhiều văn bản chiến lược nhưng lại thiếu sự gắn kết và tính thực tế cần có để đưa ra định hướng chiến lược cụ thể cho đầu tư công. Phạm vi sàng lọc ban đầu cho chương trình dự án vẫn còn hẹp.
Hai là, Vai trò của thẩm định dự án trong hệ thống QLĐTC vẫn còn chưa rõ ràng, các nhân tố của một thông lệ tốt trong thẩm định dự án vẫn chưa được áp dụng đầy đủ.
Ba là, Nhu cầu, rà soát độc lập báo cáo thẩm định dự án đã được ghi nhận trong các văn bản pháp luật nhưng cơ chế chưa được thiết kế để thực hiện đầy đủ và khách quan rà soát độc lập đối với các nghiên cứu khả thi cũng như kết quả thẩm định.
Bốn là, Các tiêu chí, nguyên tắc lựa chọn dự án để đưa vào ngân sách đã được quy định trong Luật NSNN và Luật Đầu tư công nhưng chưa thực sự chi tiết, trong lựa chọn dự án mới còn thiếu định hướng về chính sách. Ngoài ra, cách áp dụng các tiêu chí nguyên tắc này trong thực tiễn vẫn chưa thực sự minh bạch hoặc nhất quán.
Năm là, Cơ chế quản lý dự án ở Việt Nam nhìn chung là chưa chặt chẽ, nhưng vẫn cần tiếp tục tăng cường thêm và xử lý những yếu kém trong thực hiện, nhất là ở cấp địa phương.
Sáu là, hiện còn nhiều việc phải làm để Bộ Kế hoạch và Đầu tư ở vị thế có thể xác định các dự án có rủi ro thất bại cao trong thực hiện. Sau đó cần đảm bảo xác định và thực hiện đủ các bước để đưa dự án đi đúng hướng, cũng như đóng dự án trong trường hợp xấu nhất.
Bảy là, Tình trạng thiếu vốn cho chi thường xuyên khá phổ biến, nhất là chi cho duy tu bảo dưỡng luôn trong tình trạng không đủ nguồn đảm bảo.
Tám là, Mặc dù Việt Nam hiện đã thiết lập được cơ sở quy định pháp luật khá tốt để đánh giá hậu kiểm nhưng đánh giá tác động hiếm khi được thực hiện, ngoại trừ những dự án ODA và bài học rút ra chưa được chú trọng nhiều trong các báo cáo kết thúc dự án.
Xử lý triệt để những tác động tiêu cực
Để khắc phục tình trạng thiếu hiệu quả, Ngân hàng Thế giới đề xuất cần phải cải cách quản lý đầu tư công ở ba khía cạnh sau:
Một là, cải thiện hiệu quả phân bổ, nghĩa là hướng nguồn lực vào những chương trình, dự án có lợi ích xã hội cao hơn và phù hợp với những ưu tiên của Chính phủ.
Hai là, Nâng cao hiệu quả thực hiện, nghĩa là chuyển đổi hiệu quả các khoản chi đầu tư thành tài sản hạ tầng.
Ba là, Nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản – mới và hiện có.
Việc thực hiện tốt tám chức năng phải có cùng với các thể chế cụ thể liên quan của khung phân tích quản lý đầu tư công của Nhóm Ngân hàng Thế giới sẽ nâng cao hiệu quả đầu tư ở các khía cạnh nêu trên.
Ngoài ra, cần phải có biện pháp quá độ để xử lý tác động dồn của tình trạng thiếu hiệu quả hiện nay nhằm tạo điều kiện phù hợp phát huy tác động của cải cách trung và dài hạn. Tác động không tích cực tới bền vững tài khoá của các chương trình dụ án chuyển tiếp hiện tại, vấn đề nợ đọng cao, các dự án yếu kém, hạn chế năng lực là những trở ngại mà Ngân hàng Thế giới đã chỉ ra trong cải cách quản lý đầu tư công cần được xử lý trước khi có thể triển khai đầy đủ những giải pháp theo thông lệ tốt.