Luật về PPP: Vừa thiếu, vừa thừa?
Bản chất cốt lõi và sứ mệnh chính của Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư nên đơn giản chỉ là các quy định đặc thù về hợp đồng dự án và chính sách, nguyên tắc hỗ trợ thực hiện dự án mà thôi.
Dự thảo Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) là một trong những dự án Luật sẽ được xem xét tại Phiên họp thứ 43 của Ủy ban Thường vụ Quốc. Theo đó, Phiên họp dự kiến sẽ bắt đầu từ ngày 23 đến sáng 25/3/2020.
Cao tốc Bắc-Nam, một trong những tuyến đường huyết mạch đang được đầu tư xây dựng theo hình thức PPP.
Tên gọi của dự thảo Luật về PPP?
Trong tờ trình xây dựng Luật, ban soạn thảo đề nghị sửa tên Luật thành “Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư”.
Tuy nhiên, Luật về PPP nên được gọi là “Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư”, bởi lẽ PPP là một hình thức đầu tư tồn tại bên cạnh các hình thức đầu tư khác như đầu tư thành lập tổ chức kinh tế, đầu tư theo hình thức góp vốn, mua cổ phần, phần vốn góp của tổ chức kinh tế, đầu tư theo hình thức hợp đồng hợp tác kinh doanh (BCC).
Do vậy, Luật này là luật điều chỉnh về hình thức đầu tư theo kiểu đối tác công tư, còn cụ thể hình thức đối tác công tư này sẽ thể hiện bằng những phương thức nào thì luật sẽ quy định chi tiết bằng các hợp đồng dự án như Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT); Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO); Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (BT), Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (hợp đồng BOO)...
Các phương thức hợp đồng này là để triển khai hình thức đầu tư theo kiểu đối tác công tư, do vậy tên gọi của đạo luật này nên phải là Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư.
Hạn chế vay mượn?
Trong tờ trình xây dựng Luật, đại diện ban soạn thảo khẳng định việc ban hành một đạo luật riêng để bảo đảm tính đặc thù của đầu tư PPP, tránh tình trạng “vay mượn” quy định của các pháp luật khác trong quá trình áp dụng là cần thiết. Ngoài ra cần có khung pháp lý ổn định cho các hợp đồng PPP dài hạn, nhiều rủi ro, đầu tư quy mô lớn.
Hiện nay khung pháp lý còn thiếu các cơ chế tổng thể bao gồm các hình thức hỗ trợ, ưu đãi và bảo đảm đầu tư từ phía Nhà nước cho nhà đầu tư PPP để tăng tính hấp dẫn của dự án cũng như bảo đảm việc thực hiện dự án thành công… Nhưng, thực tế lại phát sinh những vấn đề không chỉ đơn thuần như tờ trình xây dựng dự thảo luật đề cập.
Với khuôn khổ pháp lý như hiện nay, nếu ban hành một đạo luật riêng về PPP thì sẽ dẫn đến hai tình trạng vừa thiếu, vừa thừa. Sự “vừa thiếu”, “vừa thừa” này đòi hỏi các nhà làm chính sách phải có những giải pháp phù hợp.
Xét về mặt bản chất, một dự án PPP về cơ sở hạ tầng và dịch vụ công sẽ liên quan đến nhiều lĩnh vực pháp luật điều chỉnh khác nhau như Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Quản lý nợ công, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, Bộ luật dân sự…Do vậy, nếu chúng ta xây dựng một luật riêng về PPP thì đạo luật này sẽ có thể trở thành dư thừa khi quy định lại các quy định đã có trong các luật nêu trên.
Từ đó, khi ban hành luật riêng về PPP, chúng ta sẽ phải lý giải được luật này có những điểm gì khác so với các nội dung đã được quy định tại hàng loạt luật nêu trên về cùng những vấn đề như quản lý vốn, tài sản công, nợ công, xây dựng, đấu thầu, hợp đồng, doanh nghiệp…
Nếu chúng ta không chỉ ra được những sự khác nhau này thì rõ ràng chúng ta chưa cần một đạo luật riêng về PPP và nếu có đạo luật này thì đó có thể là quá trình “tập hợp hóa” các quy định đã có sẵn trong các đạo luật khác có liên quan mà thôi.
Nhưng, ở chiều hướng ngược lại, nếu Luật về PPP quy định tất cả các vấn đề nêu trên thì nó sẽ trở nên thiếu vì với dung lượng của một đạo luật không thể chuyển tải một cách toàn diện tất cả các vấn đề về quản lý vốn đầu tư công, tài sản công, xây dựng, đấu thầu, hợp đồng, doanh nghiệp…
Ví dụ, như vấn đề về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, chúng ta đã có Luật Đấu thầu và các văn bản hướng dẫn đã quy đinh vô cùng chi tiết về hình thức, phương thức đấu thầu, thủ tục đấu thầu, xử lý tình huống trong đấu thầu…
Do đó, Luật về PPP nếu có quy định lại vấn đề đấu thầu thì cũng chỉ là những quy định chung chung, không thể chi tiết như Luật Đấu thầu.
Cần xác định lại phạm vi điều chỉnh của Luật về PPP?
Bản chất và linh hồn của dự án PPP là sự thỏa thuận hợp tác giữa nhà nước và nhà đầu tư được thể hiện thông qua các phương thức hợp đồng dự án như BOT; BTO, BT, BOO…
Nội dung của PPP chính là nội dung của hợp đồng - một chế định của pháp luật dân sự. Còn về trình tự, thủ tục lựa chọn nhà đầu tư, sử dụng vốn, tài sản công trong dự án PPP…đã có các luật khác như Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công… quy định.
Do đó, bản chất cốt lõi và sứ mệnh chính của đạo luật về PPP chỉ là các quy định đặc thù về hợp đồng dự án và chính sách, nguyên tắc hỗ trợ thực hiện dự án.
Có thể bạn quan tâm
Dự thảo Luật về PPP: Không nên khống chế quy mô tối thiểu của dự án
05:20, 20/03/2020
Năm kiến nghị nhằm hoàn thiện dự thảo Luật về PPP
05:10, 18/11/2019
Xem xét chuyển đổi một số dự án PPP cao tốc Bắc Nam sang đầu tư công
00:02, 10/03/2020
Vì vậy, phạm vi điều chỉnh của Luật về PPP không nên đi vào quy định quá chi tiết về các trình tự, thủ tục vốn dĩ đã được quy định trong các luật khác, mà chỉ nên tập trung quy định các vấn đề về nguyên tắc, bản chất và đặc thù riêng của hợp đồng dự án PPP mà thôi.
Còn nhiều vấn đề cần phải xem xét, tính toán kỹ lưỡng khi xây dựng một đạo luật riêng về PPP. Dự án PPP là lĩnh vực đặc thù liên quan đến đối tượng điều chỉnh của nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau và do vậy việc xử lý mối quan hệ giữa luật riêng về PPP và các luật có liên quan là vấn đề không dễ dàng.
Thiết nghĩ trong thời gian đến, cơ quan chủ trì soạn thảo Luật về PPP cần tiếp tục nghiên cứu, rà soát lại các vấn đề lớn như việc xác định lại phạm vi điều chỉnh của luật, về tiêu chí xác định lĩnh vực đầu tư theo dạng PPP, xem lại cấu trúc của một đạo luật về PPP, vấn đề thành lập và hoạt động của doanh nghiệp dự án cũng như việc có cần thiết hay không phải thành lập một cơ quan chuyên trách về PPP ở nước ta...