Cơ chế tài chính cho Hợp tác công tư: Nguyên tắc “bình đẳng” và cái bẫy “năng lực”
Là một luật sư từng tham gia vào dự án PPP đầu tiên ở Việt Nam từ năm 1993 tôi cho rằng quy định vốn nhà nước theo sau sẽ ảnh hưởng không nhỏ tới thu hút nhà đầu tư tư nhân.
LTS: Nghị định số 28/2021/NĐ-CP quy định về cơ chế quản lý tài chính dự án đầu tư theo phương thức PPP do Bộ Tài chính chủ trì xây dựng vừa được Chính phủ ban hành cuối tháng 3/2021. Tuy vậy, những quy định về cơ chế quản lý tài chính đang tạo nên những tranh cãi dữ dội.
Vì là người đã góp ý xây dựng Luật về PPP, tôi có quan điểm coi cơ chế tài chính của các dự án PPP là vấn đề trọng tâm.
Không khoán trắng cho nhà đầu tư tư nhân
Tinh thần của Luật về PPP đã toát lên một định hướng chính sách mới, đó là thay vì “khoán trắng” cho đầu tư tư nhân thì nay, Nhà nước sẵn sàng tham gia về tài chính, qua đó cùng với tư nhân quản lý các dự án PPP. Tôi cho rằng đây là một giải pháp thích hợp.
Tuy nhiên, nếu không cẩn thận, điều này lại trở thành khó khăn hay vật cản bởi xét từ thực tế của Việt Nam thời gian qua, mọi trường hợp có sự can dự của cơ quan nhà nước, dù là về vốn hay quản lý, thì câu chuyện đều trở nên phức tạp hơn kéo theo nhiều hệ luỵ.
Cụ thể, Điều 70, Luật PPP đã quy định: “giá trị, tiến độ và điều kiện” giải ngân vốn tham gia của Nhà nước tuỳ theo hợp đồng thì Nghị định không thể quy định trái hay khác điều này. Tình huống này người ta gọi là Nghị định “nắn” luật, nhưng nó chỉ có thể hiểu hay chấp nhận được đối với các luật cũ không còn phù hợp mà chưa kịp sửa đổi và thay thế thôi.
Thông thường, thu xếp vốn cho dự án PPP rất khó vì đó là đầu tư dài hạn.
Do đó, không thể có cơ chế ứng vốn linh hoạt như vay vốn lưu động được, chưa nói tới việc giải ngân muộn còn làm tăng chi phí đầu tư về lãi vay.
Điểm nhấn trong đầu tư PPP là quá trình đàm phán giữa các bên chứ không phải thủ tục phê duyệt dự án từ góc độ quản lý nhà nước. (Trạm thu phí Cao tốc Hải Phòng- Hà Nội. Ảnh: Quốc Tuấn)
Tại sao? Nếu thấy các quy định khó quá và rủi ro thì tư nhân sẽ không đầu tư vào dự án PPP nữa mà lựa chọn con đường hay hình thức khác. Hoặc nếu đã lựa chọn thì họ vẫn có thể sử dụng cái quyền tối cao là đàm phán và hợp đồng. Khi ấy, rất có thể sẽ có sự vênh giữa quy định của pháp luật và các thoả thuận trong hợp đồng trong trường hợp bên cơ quan chính quyền địa phương hay Bộ ngành nào đó rất cần triển khai dự án. Hậu quả là khi có tranh chấp xảy ra, cơ quan tài phán sẽ phải lựa chọn giữa hai phán quyết: Hoặc tuyên hợp đồng vô hiệu vì phạm luật dẫn đến các hậu quả xảy ra sẽ vô cùng phức tạp. Hoặc tuyên việc áp dụng quy định của hợp đồng là ưu tiên. Khi đó, nếu có nhiều tình huống tương tự xảy ra, khung pháp luật về PPP sẽ đương nhiên bị phá vỡ.
Cân bằng quyền lợi Nhà nước - nhà đầu tư
Có một quy tắc quan trọng có tính phổ quát, đó là khác với đầu tư thông thường, PPP chính là hợp đồng, theo đó các bên tham gia dù là nhà nước hay tư nhân thì đều có vị thế bình đẳng và ý nghĩa của điều này chính là quá trình đàm phán để đạt đến các kết quả tối ưu cho từng tình huống cụ thể. Nói một cách rõ hơn, điểm nhấn trong đầu tư PPP là quá trình đàm phán giữa các bên chứ không phải thủ tục phê duyệt dự án từ góc độ quản lý nhà nước.
Trong nhiều đề xuất và kiến nghị về hoàn thiện các quy định pháp luật về PPP, tôi luôn luôn nhấn mạnh rằng Việt Nam nên thành lập một cơ quan chuyên trách về PPP và đặt tại cấp trung ương. Cơ quan này không phải là đối tác đàm phán và ký các hợp đồng PPP, tuy nhiên có ba chức năng thông tin, tư vấn và giám sát triển khai. Trên thực tế, PPP là một lĩnh vực rất phức tạp và rủi ro cũng như có tính chuyên môn cao như đã nói, do đó việc huy động các chuyên gia có trình độ và kinh nghiệm để hỗ trợ là vô cùng cần thiết.
Ở nhiều nước, thông qua các Cơ quan hay Trung tâm PPP, người ta đã hiện thực hoá được điều này. Với việc ban hành luật PPP, một lần nữa tôi không cho rằng đó là giải pháp chỉ nhằm nâng cao sự giám sát chung hay chia sẻ trách nhiệm giữa Chính phủ và Quốc hội đối với bài toán khó, mà nên hướng tới các biện pháp cụ thể để xử lý các vấn đề thực tiễn đặt ra.
Chìa khóa của một dự án PPP hiệu quả là quan hệ đối tác, trong đó cả khu vực nhà nước và tư nhân đều có lợi ích nhất định. Đặc biệt, các chuyên gia quốc tế khuyến nghị, việc thành lập các cơ quan đầu mối cấp nhà nước về PPP để thực hiện một số chức năng cơ bản, trong đó có việc thực hiện giám sát và hỗ trợ tài chính là điều cần thiết, nhất là tại các quốc gia đang phát triển.