Có nên lo lắng khi tụt hạng chỉ số PAPI?

TS NGUYỄN VĂN ĐÁNG, - Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh• 14/05/2022 04:50

Báo cáo chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh năm 2021 (PAPI 2021) cho thấy, nhiều địa phương đã "bứt tốc" cải thiện nhiều dịch vụ công hiệu quả.

>>PAPI 2021: Tiếp cận thông tin về đất đai của người dân còn rất hạn chế

Chỉ số PAPI

Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh – PAPI, là cuộc khảo sát xã hội học về hiệu quả công tác điều hành, thực thi chính sách, cung ứng dịch vụ công. PAPI thu thập dữ liệu thường niên từ năm 2009 đến nay, phản ánh trải nghiệm của người dân được chọn ngẫu nhiên từ 63 tỉnh, thành phố.

Tám trục nội dung của khảo sát PAPI, gồm: sự tham gia của người dân ở cấp cơ sở, công khai/minh bạch, trách nhiệm giải trình với người dân, kiểm soát tham nhũng, thủ tục hành chính công, cung ứng dịch vụ công, quản trị môi trường, và quản trị điện tử.

Không có cải thiện đáng kể trong kiểm soát tham nhũng trong khu vực công ở địa phương 2021 - Nguồn: PAPI 2021.

Xếp hạng địa phương không phải là mục đích của PAPI nhưng kết quả PAPI thường niên dưới dạng điểm số dễ tạo ra tâm lý so sánh giữa các địa phương.

Chẳng hạn, phân tích dữ liệu năm 2021 cho thấy, nhóm đạt điểm cao nhất hoặc trung bình cao bao gồm nhiều tỉnh phía Bắc.

Trong khi đó, nhiều tỉnh khu vực Tây Nguyên, Nam Trung Bộ và Đồng bằng sông Cửu Long thuộc nhóm trung bình thấp hoặc thấp nhất.

Quán quân năm trước là Quảng Ninh, cùng Bắc Ninh, Bắc Giang, không có mặt trong bảng xếp hạng năm nay bởi dữ liệu khảo sát ở ba tỉnh có mức độ nhiễu cao, gây ra độ sai số chuẩn quá lớn. Thay vào đó, tỉnh dẫn đầu PAPI năm 2021 là Thừa Thiên - Huế (48,059 điểm), kế tiếp là Bình Dương (47,178 điểm), và thứ ba là Thanh Hóa (47,102 điểm).

Những vấn đề của chỉ số PAPI

Xét tổng thể, chưa đủ cơ sở để đánh giá về năng lực hay hiệu quả quản trị và hành chính công của các địa phương như cuộc khảo sát này tuyên bố. Trên thế giới hiện nay có nhiều khung đo lường chất lượng quản trị khác nhau, với rất nhiều chiều cạnh và chỉ báo.

Tuy nhiên, những người quan tâm không thấy nhóm PAPI mô tả khung lý thuyết tổng thể và lý giải vì sao chỉ tập trung vào 04 phương diện quản trị và 04 chiều cạnh về quản lý hành chính và cung ứng dịch vụ công.

Bởi thế, rất dễ gây tranh cãi với các nội dung quản trị của khảo sát PAPI. Chẳng hạn về trách nhiệm giải trình, PAPI mới chỉ tập trung vào giải trình xã hội, tức là tương tác giữa chính quyền và người dân, chứ chưa thể đo lường giải trình hành chính, hay giải trình chính trị. Xét đặc thù thể chế Việt Nam, nếu chỉ tập trung vào giải trình xã hội sẽ dẫn đến những cái nhìn thiên kiến về "trách nhiệm giải trình" nói chung của cả hệ thống quản trị.

Phương pháp chọn mẫu xác suất theo quy mô dân số và ngẫu nhiên được sử dụng để chọn địa bàn và người được phỏng vấn cũng đặt ra những vấn đề về tính đại diện.

Nhiều địa phương đã lọt vào nhóm dẫn đầu về chỉ số PAPI 2021.

Thứ nhất, PAPI là chỉ số theo tỉnh cho nên quá trình chọn mẫu cần quan tâm đến các đặc trưng dân số - xã hội của mỗi tỉnh chứ không thể dựa trên một phương pháp áp dụng cho toàn quốc. Hà Nội khác Lai Châu cho nên cần tính đến các đặc trưng dân số, xã hội dặc thù để chọn mẫu sao cho bảo đảm tính đại diện gắn với những nét riêng biệt của địa phương.

Việc chọn địa bàn khảo sát từng cấp theo chủ đích khiến cơ hội được chọn của các địa bàn là không ngang nhau. Điều này ảnh hưởng nhất định đến tính đại diện của mẫu bởi lẽ dân cư của một thôn/tổ dân phố khó có thể đại diện một cách tương đối cho tổng thể dân cư xã/phường. Nếu không chặt chẽ yếu tố thời gian khảo sát thì yếu tố “địa bàn” còn có thể loại bỏ những người có tính di động cao, những người thường xuyên ở nhà sẽ có nhiều cơ hội được chọn phỏng vấn hơn.

PAPI xác định nhóm khách thể mục tiêu là những người từ 18-75 tuổi. Nếu thiếu những nguyên tắc chặt chẽ thì bất kỳ ai trong độ tuổi này cũng đều có thể được chọn. Việc thiếu các tiêu chí chọn mẫu bổ sung (nghề nghiệp, học vấn…) khiến nguy cơ chọn phải những người ít tương tác với chính quyền là rất cao.

Khả năng một nhóm nào đó chiếm đa số trong danh sách được phỏng vấn tại mỗi địa bàn là nguy cơ hiện hữu. Khi chưa chắc chắn về tính đại diện của mẫu thì có cơ sở để nghĩ đến khả năng chỉ số PAPI bị ảnh hưởng bởi một hoặc một vài nhóm xã hội nào đó chiếm số lượng áp đảo trong mẫu được khảo sát.

>>Đà Nẵng nằm trong nhóm "trung bình thấp" tại đánh giá PAPI 2020

Khi thứ hạng chỉ số PAPI thay đổi

Ưu điểm lớn nhất của chỉ số PAPI là cung cấp kết quả khảo sát xã hội học thường niên và khá chi tiết về phản hồi của người dân đối với một số chiều cạnh quản trị và hành chính công cấp tỉnh. Qua đó, chính quyền các địa phương phần nào biết được họ đang hoạt động ra sao, dù phản hồi đến từ một phía và mang đậm tính chủ quan.

Tuy nhiên, hạn chế lớn nhất của chỉ số PAPI bắt nguồn từ chính triết lý nền tảng của cuộc khảo sát này, coi người dân như khách hàng của chính quyền. Khi người dân hài lòng, phản hồi tốt thì có thể hiểu là chính quyền hoạt động hiệu quả. Liệu chúng ta có thể đơn giản hóa mối quan hệ giữa công dân và chính quyền thành quan hệ giữa người mua hàng và người bán hàng? Hẳn nhiên là không bởi sứ mệnh của chính quyền không phải là chạy theo thỏa mãn những lợi ích cá nhân đa dạng và luôn biến động.

Để có một cộng đồng chính trị - xã hội bền vững, sứ mệnh tối thượng của chính quyền là phải hướng đến kiến tạo, vun đắp, và bảo vệ các giá trị tập thể, như: lòng tin chính trị, sự chính danh chính trị, sự gắn kết cộng đồng...Mức độ hài lòng của cá nhân là chỉ báo cần quan tâm nhưng không thể là cơ sở nền tảng cho hoạt động của chính quyền.

Hạn chế thứ hai của chỉ số PAPI là chúng ta chỉ thấy “Ngọn” mà không thấy “Gốc”. Nói cách khác, chúng ta biết được trải nghiệm và thái độ của người dân nhưng lại không thể giải thích chính xác điều gì dẫn tới trải nghiệm đó. Chẳng hạn, kết quả cho thấy hai địa phương khác nhau về chỉ số kiểm soát tham nhũng nhưng lại không thể giải thích được một cách cụ thể vì sao và những yếu tố nào dẫn đến sự khác nhau đó.

Hạn chế thứ ba của kết quả PAPI nằm ở thiết kế nghiên cứu. Những phản hồi chủ quan của cá nhân công dân là chưa đủ cơ sở để kết luận hay nhận định về hiệu quả quản trị và hành chính công. Để đưa ra nhận định chính xác về chất lượng hay hiệu quả hoạt động của chính quyền thì cần thêm thông tin từ nhiều đối tượng khác nhau (công dân, doanh nghiệp, tổ chức xã hội, và bản thân chính quyền).

PAPI chỉ thu thập thông tin từ người dân đã khiến cuộc khảo sát thiên về một cuộc thăm dò dư luận và mô tả trải nghiệm của cá nhân với hoạt động quản trị và hành chính công ở các địa phương.

Vì thế, không nên quá lo lắng khi điểm số PAPI giảm và cũng không vội vui mừng khi điểm số PAPI tăng. Sự tăng hay giảm của điểm số PAPI phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố, đặc biệt là các yếu tố chủ quan, cảm tính, chứ không chắc đã có mối liên hệ với hoạt động của chính quyền. Để chính xác hơn, thay vì tham vọng đánh giá hiệu quả, PAPI nên đổi tên là "Chỉ số cảm nhận và trải nghiệm quản trị và hành chính công cấp tỉnh".