Bản chất của PPP

Là một luật sư từng tham gia vào dự án BOT đầu tiên ở Việt Nam từ năm 1993, LS NGUYỄN TIẾN LẬP, thành viên NHQuang và Cộng sự, Trọng tài viên VIAC cho rằng Việt Nam dù đã có tới trên 200 dự án đầu tư theo phương thức PPP nhưng vẫn chưa hề có một nhận thức đầy đủ, đúng với bản chất của vấn đề.

Ông Lập cũng cho rằng, điều đó đã dẫn đến cách tiếp cận và chiến lược chưa phù hợp. Đặc biệt, hàng loạt câu hỏi đặt ra với dự án Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật về PPP) như có khắc phục được vấn đề tham nhũng, cải thiện công khai, minh bạch ở các dự án BOT không? Tại sao nhà đầu tư kêu lỗ, người dân kêu thu phí bất hợp lý, còn ngân hàng lại là con tin của dự án?...

- Ông có thể nói rõ hơn về điều này?

Có thể minh chứng cho nhận xét đó bằng bốn hiện tượng: Thứ nhất, lĩnh vực đầu tư rất phiến diện với tuyệt đại đa số các dự án thuộc nhóm giao thông đường bộ, vốn dễ làm nhất; thứ hai, không thu hút được vốn tư nhân mà vốn xã hội qua ngân hàng thương mại; thứ ba, không khai thác và tranh thủ được công nghệ tiên tiến từ khu vực tư nhân; và cuối cùng, các dự án mới bắt đầu vận hành thì đã bị cộng đồng người dân và dự luận phản đối.

Vậy thì nhận thức đúng về PPP là gì? Theo tôi biết từ kinh nghiệm của thế giới, người ta coi PPP là một giải pháp với ba góc độ hay cách tiếp cận khác nhau.

Đầu tiên, đó là giải pháp có tính mới được gọi là Sáng kiến tài chính tư (Private Finance Initiative) nhằm bù đắp thâm hụt ngân sách và gia tăng nợ công. PPP tạo nguồn tài chính bổ sung để phát triển hạ tầng, dễ huy động dựa trên cơ chế tài trợ dự án thay vì tài trợ công ty hay tổ chức. Tuy nhiên cũng có vấn đề kèm theo, đó là chi phí vốn cho PPP thường cao hơn lãi suất trái phiếu chính phủ.

Riêng tại Việt Nam, vấn đề lớn nhất là tỷ trọng vốn chủ sở hữu thấp, vay thương mại từ ngân hàng là chủ yếu thay cho mô hình tài chính tư nhân hỗn hợp và đặc thù. Tức đó là vốn xã hội mà không phải của tư nhân, và đặc biệt nguồn vốn xã hội từ vay thương mại này lại được Nhà nước bảo đảm bằng việc không cho các ngân hàng phá sản.

Tiếp đó, PPP được coi như một giải pháp tổng hợp về chính sách tại các quốc gia đang đối mặt với nợ công cao, quản trị công yếu kém, kết cấu hạ tầng lạc hậu. Đồng thời, Chính phủ phải đối mặt với trách nhiệm duy trì tăng trưởng kinh tế và trách nhiệm giải trình. Chính sách về PPP nhằm có thêm nguồn tài chính, tranh thủ công nghệ quản lý của tư nhân nhằm phát triển nhanh kết cấu hạ tầng có chất lượng, giảm áp lực về trách nhiệm giải trình trực tiếp của Chính phủ gắn với chuyển rủi ro dự án sang khu vực tư nhân. Tuy nhiên, tại Việt Nam, qua các dự án PPP đã triển khai, mục tiêu cải thiện công nghệ quản lý và hạ tầng chất lượng cao không hoàn toàn đạt được, Chính phủ và xã hội vẫn gánh chịu rủi ro về dự án, nguy cơ tham nhũng lại tăng cao.

Sau cùng, bởi các vấn đề nói trên cũng phát sinh ở các nước thực hiện PPP ở mức được tổng kết chung rằng có tới 43% các dự án PPP được coi là thất bại so với các mục tiêu đề ra, người ta đã tiếp cận theo hướng làm mới và nâng cấp PPP lên bằng cách coi PPP như một giải pháp phát triển.

Ý tưởng xuất phát từ bối cảnh hiện nay khi phát triển toàn diện, bình đẳng và bền vững (Inclusive and Sustainable Development) đã trở thành nhu cầu cấp thiết, cùng với Nền kinh tế chia sẻ (Sharing economy) và Giá trị chia sẻ (Shared Value) đang trở thành xu thế ứng xử và hành động. Theo đó, từ PPP ban đầu, một mô hình mới với ba thành tố, bao gồm Đối tác công – Tư – Cộng đồng (Private – Public - Community Partnership –PPCP) đã ra đời.

Mô hình mới này rất cần được chúng ta xem xét, áp dụng bởi vừa qua tại Việt Nam, trong các dự án PPP và BOT, lợi ích của các nhà đầu tư luôn luôn được bảo đảm, tuy nhiên rất khó hay không bảo đảm được lợi ích đồng bộ và hài hoà của cộng đồng người dân và thậm chí chính bản thân Nhà nước.

Cho nên theo tôi, việc Quốc hội làm luật PPP là cơ hội tốt để chúng ta nghiên cứu lại và sâu sắc hơn vấn đề này, hơn là chỉ đơn giản nâng cấp các Nghị định Chính phủ lên thành luật.

Việc ban hành Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư được kỳ vọng sẽ giúp cho các dự án BOT hiệu quả hơn, tránh việc người dân kêu thu phí bất hợp lý.

- Hiện tại, PPP được triển khai bằng rất nhiều hình thức như BT, BOT, BOO, BLT… Theo ông, với Luật cho PPP trong thời gian tới, chúng ta giữ lại những hình thức đầu tư PPP nào, nên bỏ những hình thức nào, thưa ông?

Nên nhớ rằng linh hồn của PPP là các thoả thuận và hợp đồng, theo đó Chính phủ từ bỏ một số quyền chủ quyền để ngồi cùng và đàm phán song phẳng, ngang hàng với tư nhân, chứ không phải là hoạt động đầu tư theo quy định của pháp luật như các dự án khác. Do đó, làm luật PPP không phải là tạo ra một khung khổ pháp luật mới về đầu tư hay doanh nghiệp, mà là tập trung vào một số vấn đề nhất định có tính đặc thù.

Đó là: Thứ nhất, khi Chính phủ không thực hiện đúng chức năng sử dụng nguồn lực công và ngân sách để xây dựng cơ sở hạ tầng cho nền kinh tế mà phải trao quyền cho tư nhân làm thì phải được phép của Quốc hội.

Thứ hai, Quốc hội sẽ cho phép Chính phủ sử dụng những nguồn tài chính và tài sản nào thuộc sở hữu toàn dân để bảo đảm thanh toán và hoàn vốn cho tư nhân; thứ ba, Quốc hội buộc Chính phủ khi triển khai PPP thì phải tạo ra thiết chế và cơ chế, biện pháp thích hợp nào nhằm bảo đảm tính công khai, minh bạch, công bằng và hài hoà lợi ích giữa Nhà nước, chủ đầu tư tư nhân và cộng đồng người dân. Xin lưu ý rằng nguyên tắc minh bạch được áp dụng tương tự với hoạt động mua sắm tài sản, dịch vụ công của Chính phủ.

Nếu thấm nhuần được các nguyên lý nói trên, tôi không cho rằng luật PPP của Quốc hội phải cho phép hay cấm thực hiện hình thức đầu tư nào, bởi nó hoàn toàn phụ thuộc vào điều kiện của thị trường, nhu cầu của Nhà nước và tư nhân cũng như quyền tự do thoả thuận.

Tuy nhiên, Quốc hội có thể ban hành một Nghị quyết kèm theo triển khai luật rằng trong 3 hay 5 năm trước mắt dừng không triển khai loại hình nhất định, chẳng hạn như BT, bởi BT thực chất đã và đang trở thành mảnh đất màu mỡ cho tiêu cực, tham nhũng và khó kiểm soát như dư luận đã nêu.

- Nhiều quan điểm cho rằng, cơ chế chia sẻ rủi ro là vấn đề vướng mắc lớn nhất khiến cho nhà đầu tư thiếu mặn mà với các dự án PPP. Ông đánh giá như thế nào về vấn đề này. Theo ông, Luật cho PPP nên giải quyết vấn đề này ra sao?

Cơ chế chia sẻ rủi ro là đối tượng của đàm phán trong PPP và sẽ được xử lý bởi hợp đồng ký giữa các bên. Xin nhấn mạnh rằng các hợp đồng này có giá trị như luật và Nhà nước là bên ký hợp đồng có thể bị kiện trước Toà án, bao gồm cả Toà án hay Trọng tài nước ngoài nếu vi phạm.

Không ai bắt buộc các nhà đầu tư tư nhận phải lựa chọn PPP cả và ngược lại với Nhà nước cũng vậy. Ở các nước, khi quyết định triển khai PPP đối với một dự án cụ thể, người ta thường xây dựng một dự án đầu tư công khác để so sánh, phản biện và chỉ quyết định PPP khi đầu tư công kém hiệu quả hơn thôi.

Chẳng hạn, trong khía cạnh rủi ro thì rủi do về đàm phán, quản trị hợp đồng cũng như rủi ro pháp lý trong suốt thời gian của dự án PPP bao giờ cũng khá lớn. Chẳng hạn, đó là việc Nhà nước thay đổi quy hoạch giao thông khiến một dự án BOT về cầu đường mất khách hàng như đã xảy ra ở nước ta hay cả việc cộng đồng người dân biểu tình phản đối nữa.

Do đó, tôi nghĩ đối với các nhà đầu tư tư nhân, họ hoàn toàn phải cân nhắc và có quyền lựa chọn.

- Từ thực tế này, dự thảo đề xuất việc tổng hợp, cân đối, bố trí phần vốn đầu tư của nhà nước tham gia thực hiện dự án PPP cần theo quy trình riêng. Tuy nhiên, các phương án quy định quy trình riêng của phần vốn này hiện vẫn còn nhiều ý kiến trái chiều.

Chính vì thế, dự thảo đã đề xuất 2 phương án; phương án 1 hình thành Quỹ phát triển dự án PPP với các chức năng bố trí vốn Nhà nước và cấp bảo lãnh; phương án 2 hình thành dòng ngân sách riêng trong kế hoạch đầu tư công trung hạn (tương tự dòng riêng cho Ngân hàng Chính sách Xã hội hiện nay).

Cá nhân ông ủng hộ phương án nào? Theo ông chúng ta nên cân bằng vấn đề này như thế nào, thưa ông?

Xin thưa rằng tôi chưa bao giờ nghĩ và cho rằng mục tiêu của luật PPP là nhằm khuyến khích và thu hút đầu tư hơn nữa vào PPP mà chỉ tạo thêm một cơ hội đầu tư mà thôi. Trở lại căn nguyên của vấn đề, có quan điểm cho rằng chúng ta phải xây dựng và hoàn thành gấp hệ thống cơ sở hạ tầng theo hướng hiện đại nhằm thu hút đầu tư và bảo đảm tăng trưởng cho nền kinh tế.

Trước hết, về tỷ trọng đầu tư GDP cho phát triển hạ tầng của Việt Nam đang được cảnh báo thuộc hàng rất cao trong khu vực với khoảng 5,7%, trong khi ở Philippine là 3%, cả Malaysia và Thái Lan đều dưới 2%, nó hàm ý sự mất cân đối. Ngoài ra, về tính hiệu quả, chí phí sử dụng hạ tầng ở Việt Nam đang quá cao, ví dụ phải trả rất nhiều phí đường bộ trong khi lại không thể đi nhanh thì đó là sự lãng phí cho cả người tiêu dùng lẫn nền kinh tế.

Cho nên, tôi thực sự không hiểu các giải pháp tài chính công như dự thành lập Quỹ tài chính cho PPP là thế nào và nhằm đạt mục tiêu gì? Xin trở lại điều bất cập lớn về cơ chế tài chính trong các dự án BOT đường bộ vừa qua. Nếu nguồn vốn chủ đầu tư ban đầu chỉ chiếm khoảng 10 đến 15% và đã thu hồi toàn bộ sau khi xây dựng xong công trình và phần tài chính còn lại thuộc sở hữu của ngân hàng thì đó chính là vấn đề cần giải quyết.

Làm việc với các chuyên gia nước ngoài trong một dự án với Công ty Phát triển đường cao tốc Việt Nam VEC nhiều năm trước, tôi đã thấy họ khuyên rằng nên áp dụng mô hình tài trợ dự án thông qua cổ phần hoặc trái phiếu công trình phát hành rộng rãi, kết hợp với tham gia của ngân hàng đầu tư cho các con đường BOT như vậy. Nên chăng, chúng ta cần nghiên cứu cách thức mới này khi xây dựng luật PPP?

- Quốc tế xử lý những vấn đề liên quan đến PPP như thế nào? Chúng ta có thể học gì từ vấn đề này, thưa ông?

Ở tất cả các nước, người ta không coi PPP hay BOT là một đối tượng đặc thù cần điều chỉnh của pháp luật mà là một giải pháp chính sách để xử lý ba vấn đề, đó là tài chính công, quản trị công và phát triển bền vững.

Từ đầu những năm 90 của thế kỷ trước, rất nhiều quốc gia, bao gồm cả các nước ở châu Âu và Mỹ, đối mặt với vấn đề nợ công tăng cao và quản trị công yếu kém trong khi phải giải quyết tình trạng hệ thống hạ tầng đang trở nên lạc hậu. Chính phủ các nước lại phải chịu áp lực duy trì tăng trưởng kinh tế và trách nhiệm giải trình khắt khe trước quốc hội và nhân dân.

Giải pháp PPP đã ra đời như một sáng tạo nhằm tranh thủ cả nguồn tài chính lẫn năng lực công nghệ và quản trị tiên tiến của tư nhân, nhằm phát triển nhanh kết cấu hạ tầng có chất lượng. Lợi ích đạt được đối với các chính phủ là vừa giảm được gánh nặng nợ công tăng cao lại giảm bớt trách nhiệm giải trình trực tiếp thông qua việc chuyển các rủi ro về tài chính và quản trị dự án sang khu vực tư nhân.

Với các nội dung của chính sách PPP được mô tả một cách nhất quán, rõ ràng và toàn diện như vậy, vấn đề thể chế hóa bằng khung pháp luật trở nên rất đơn giản.

Chẳng hạn, ở Philippines, nơi áp dụng PPP để phát triển kết cấu hạ tầng rất được các đời tổng thống gần đây và hiện tại coi trọng, đạo luật đầu tiên về PPP (Public Act No. 6957) ban hành năm 1990 chỉ có hai trang với 13 điều, chủ yếu đưa ra các định nghĩa, nguyên tắc và điều kiện áp dụng đối với hai loại hình BOT và BT.

Tuy nhiên, căn cứ vào đạo luật này, chín bộ có liên quan đã cùng ban hành bản quy định hướng dẫn chi tiết thực hiện các dự án PPP.

Tại Úc, mặc dù được đánh giá là hình mẫu thành công của chính sách PPP trong các nước phát triển, Quốc hội liên bang đã không ban hành bất cứ đạo luật nào về PPP, thay vào đó là các khuyến nghị về chính sách để hướng dẫn triển khai PPP tại các bang và chính quyền địa phương. Về cơ sở pháp luật, các dự án PPP sẽ tuân thủ các đạo luật về ngân sách, mua sắm công và luật hợp đồng.

Như vậy, PPP ở các nước gắn với giải pháp chính sách khi quyết định và kiến thức kỹ thuật khi triển khai hơn là các quy trình và thủ tục chặt chẽ về pháp lý.

- Nhưng nhiều người lo ngại, khi chúng ta chiếu sáng vào các mảng tối của các dự án PPP bằng trách nhiệm giải trình thì Việt Nam sẽ không còn PPP hay BOT nữa, thưa ông? Vậy, theo ông, chúng ta nên xây dựng Luật cho PPP như thế nào để vừa có thể thu hút được nhà đầu tư, vừa có thể giúp nhà nước giảm thiểu được thất thoát, thưa ông?

Trong nhiều đề xuất và kiến nghị về hoàn thiện các quy định pháp luật về PPP, tôi luôn luôn nhấn mạnh rằng Việt Nam nên thành lập một cơ quan chuyên trách về PPP và đặt tại cấp trung ương.

Cơ quan này không phải là đối tác đàm phán và ký các hợp đồng PPP, tuy nhiên có ba chức năng thông tin, tư vấn và giám sát triển khai. Trên thực tế, PPP là một lĩnh vực rất phức tạp và rủi ro cũng như có tính chuyên môn cao như đã nói, do đó việc huy động các chuyên gia có trình độ và kinh nghiệm để hỗ trợ là vô cùng cần thiết.

Ở nhiều nước, thông qua các Cơ quan hay Trung tâm PPP, người ta đã hiện thực hoá được điều này. Với việc ban hành luật PPP, một lần nữa tôi không cho rằng đó là giải pháp chỉ nhằm nâng cao sự giám sát chung hay chia sẻ trách nhiệm giữa Chính phủ và Quốc hội đối với bài toán khó, mà nên hướng tới các biện pháp cụ thể để xử lý các vấn đề thực tiễn đặt ra.

- Xin cảm ơn ông!

Huyền Trang thực hiện