Rủi ro hoà vốn ODA vào ngân sách Nhà nước do thủ tục pháp lý

Theo đánh giá của World Bank, lâu nay, ODA vẫn là nguồn vốn đầu tư quan trọng cho các dự án của khu vực công tại Việt Nam. Trong giai đoạn 2011-2015, Việt Nam giải ngân khoảng 4,5 tỷ USD/năm, chiếm gần một nửa tổng vốn đầu tư công từ nguồn ngân sách Nhà nước.

Dự án Cầu Bãi Cháy - Hạ Long - Quảng Ninh (Ảnh: PMT).

Theo đó, Ngân hàng Thế giới đánh giá, hiện đã có những cải thiện đáng kể về hài hoà thủ tục cho các dự án dùng vốn ODA và không dùng vốn ODA trong hai thập kỷ quản lý và triển khai thành công các dự án ODA Việt Nam.

Các nỗ lực tiếp theo nhằm thu hẹp khác biệt giữa dự án sử dụng vốn ODA và vốn ngân sách đã được thực hiện trong vào năm gần đây, như được thể hiện qua những văn bản quan trọng được ban hành như Luật Đầu tư công (2014), Luật Ngân sách Nhà nước 2015, Nghị định số 16 về quản lý vốn ODA (2016) và Nghị định số 52 (2017) về quản lý cho vay lại vốn nước ngoài của Chính phủ.

Luật Quản lý nợ công đang được sửa đổi dự kiến cũng sẽ có những tác động quan trọng trong công tác quản lý vốn ODA, với sự chú trọng vào bền vững nợ công và giai đoạn chuyển đổi sang các nguồn ODA kém ưu đãi hơn.

Theo Luật Đầu tư công năm 2014, Điều 4, đưa ODA vào ngân sách có lẽ là thay đổi quan trọng nhất và có tác động đáng kể đến các dự án ODA. Vốn ODA được hoà vào ngân sách theo các thông lệ tốt quốc tế dự kiến sẽ tăng cường hệ thống quản lý nợ, đồng thời góp phần tăng cường quản lý đầy tư công thông qua cải thiện kỷ cương ngân sách. Kết hợp với đưa vốn trái phiếu chính phủ phát hành cho các dự án hạ tầng hoà vào ngân sách. Theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới, việc thay đổi này giúp cho các dự án không gặp phải nguy cơ áp dụng các khung quy định khác nhau theo nguồn vốn.

Tuy nhiên, cũng theo Ngân hàng Thế giới, hiện vẫn còn tồn tại những khác biệt quan trọng về thủ tục giữa các dự án ODA và dự án không dùng vốn ODA.

Cụ thể, dự án ODA cần có thêm những quyết định chính thức khác so với sự án không dùng vốn ODA, trong đó, bộ, ngành hoặc địa phương đề xuất phải phối hợp chặt chẽ với Đối tác Phát triển. Sau đó, dự án phải được thẩm định theo quy trình do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì. Theo đó, sau khi Bộ Kế hoạch và Đầu tư thông báo ý kiến phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ cho đơn vị đề xuất để có thể tiến hành bước tiếp theo, chuẩn bị báo cáo chủ trương đầu tư.

Thẩm định bao gồm, phải tham vấn với một số cơ quan bao gồm Bộ Tài chính, Văn phòng Chính phủ, và Ngân hàng Nhà nước. Vì vậy đòi hỏi nhiều thời gian hơn so với các dự án thông thường.

Một bước riêng nữa về ODA là ký kết và có hiệu lực dự án bao gồm việc Chủ tịch nước phê duyệt sau khi lấy ý kiến của các Uỷ ban Quốc hội liên quan.

Cuối cùng, dự án ODA chỉ được đưa vào Kế hoạch dầu tư công trung hạn sau khi hiệp định vay được ký kết chứ không phải sau khi phê duyệt chủ trương đầu tư như đối với các dự án không sử dụng vốn ODA. Do vậy, kể từ ngày các nhà tài trợ phê duyệt dự án, chương trình ODA thường mất ít nhất từ 1 đến 2 năm để các đơn vị chủ quản bắt đầu triển khai hoạt động, bao gồm cả công tác đấu thầu.

Hoà vốn ODA vào ngân sách Nhà nước trong giai đoạn khung pháp lý về lập ngân sách và quản lý đầu tư công bị thay đổi nhiều cũng có thể dẫn đến những hệ quả ngoài dự kiến, tuy có thể chỉ trong giai đoạn chuyển tiếp.

Chẳng hạn, Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và Nghị quyết về dự toán ngân sách Nhà nước của Quốc hội yêu cầu dự toán chi tiêu, số thực hiện  và số giải ngân phải phù hợp với kế hoạch vốn đầu tư được giao.

Theo quy định đó, các chương trình và dự án sử dụng vốn ODA và vay vốn ưu đãi bắt đầu từ năm 2016 sẽ không còn được giải ngân theo tiến độ triển khai và cam kết trong các hiệp định liên quan với nhà tài trợ như trước đây. Nhiều dự án ODA gặp chậm trễ do quy trình giải ngân mới ban hành nêu trên.

Trong ngắn hạn, triển khai kế hoạch đầu tư công trung hạn cố định 5 năm có thể có những hệ quả đối với triển khai các dự án ODA hiện hành trong giai đoạn chuyển đổi. Tuy nhiên trong dài hạn, theo nhận định của Ngân hàng Thế giới đó là yêu cầu về hài hào danh mục của các đối tác phát triển vào Kế hoạch đầu tư công trung hạn của Việt Nam là một cách thức quan trọng.

Theo đó, thách thức trong việc ký kết kịp thời các hiệp định vay ODA để đưa dự án vào Kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm cố định không phải đơn giản do có sự khác biệt về thông lệ lập kế hoạch giữa các Đối tác Phát triển và Việt Nam.

Phương thức lập ngân sách bắt đầu bằng việc xác định rõ hạn mức tài chính theo quy định khó có thể triển khai nếu không có chỉ báo tốt về cam kết vốn ODA trong giai đoạn kế hoạch 5 năm.  

Thủ tục cần thực hiện để sửa đổi Kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm chưa rõ ràng còn khiến cho quy định trở nên phức tạp hơn. Ngoài ra, khung thời gian ngắn ngủi dành cho việc lập kế hoạch đầu tư công trung hạn như đã nêu trên cũng là vấn đề để hài hoà quy trình ODA vào quy trình lập kế hoạch và lập ngân sách chính thống của Việt Nam.