Đề xuất mở rộng diện áp dụng cơ chế thử nghiệm fintech

NGỌC LAM• 18/08/2020 02:15

VCCI hoan nghênh cách tiếp cận cơ chế thử nghiệm (regulatory sandbox) đối với công nghệ tài chính (fintech) vì vậy VCCI đề xuất cơ chế thử nghiệm có kiểm soát đối với hoạt động này.

Trả lời Công văn số 3887/NHNN-TT của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam về việc đề nghị góp ý Dự thảo Đề nghị xây dựng Nghị định về Cơ chế thử nghiệm có kiểm soát hoạt động công nghệ tài chính trong lĩnh vực ngân hàng (sau đây gọi tắt là Dự thảo), Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) có ý kiến:

VCCI hoan nghênh cách tiếp cận cơ chế thử nghiệm (regulatory sandbox) đối với công nghệ tài chính (fintech). Tài chính – ngân hàng là một trong những lĩnh vực kinh doanh có nhiều quy định quản lý ràng buộc nhất hiện nay nhưng đồng thời cũng là lĩnh vực có khả năng ứng dụng công nghệ thông tin rất cao. Việc ứng dụng công nghệ mới chắc chắn sẽ nảy sinh những điểm không phù hợp với các quy định quản lý hiện tại và cần có biện pháp tháo gỡ. Do đó, một cơ chế thử nghiệm có kiểm soát đối với hoạt động công nghệ tài chính là giải pháp phù hợp với bối cảnh hiện nay.

Dự thảo và tờ trình đã xác định được vấn đề bất cập, nhưng dường như nội dung cụ thể chưa bám sát để giải quyết vấn đề này. Cần xác định rõ các doanh nghiệp có quyền tự do kinh doanh, được làm những gì pháp luật không cấm. Do đó, các doanh nghiệp có quyền thực hiện các dự án Fintech mà không vi phạm pháp luật thì không thuộc phạm vi áp dụng của Nghị định này và không cần phải xin phép. Nghị định này chỉ được áp dụng khi các dự án Fintech không thể thực hiện được do vướng các quy định quản lý của Nhà nước. Nói cách khác, Nghị định này đặt ra không phải để thử nghiệm các dự án Fintech, mà là để thử nghiệm các biện pháp quản lý của Nhà nước đối với các dự án Fintech. Như vậy, các vấn đề cần được giải quyết đối với việc xây dựng Nghị định này là:

Xác định rõ các mục tiêu chính sách mà Nhà nước cần đặt ra.

Chỉ rõ được các biện pháp quản lý của Nhà nước hiện nay đang bất cập như thế nào đối với Fintech?

Liệu có thể thay thế bằng các biện pháp khác vẫn giúp đạt được mục tiêu chính sách đã đề ra?

Liệu có thể cho doanh nghiệp đề xuất các biện pháp quản lý khác mà vẫn đạt mục tiêu chính sách?

Ví dụ, đối với hoạt động xác thực lần đầu, hiện đang bị hạn chế bởi Điều 8.2.a của Nghị định 116/2013/NĐ-CP yêu cầu phải gặp mặt trực tiếp. Do đó, hoạt động Fintech xác thực lần đầu bằng eKyC sẽ là trái quy định. Mục tiêu của quy định tại Nghị định 116/2013/NĐ-CP là để chống rửa tiền. Do đó, nếu doanh nghiệp muốn áp dụng eKyC thì cần trình bày các giải pháp thay thế để có thể vẫn đạt được mục đích chống rửa tiền mà không cần phải đáp ứng quy định tại Điều 8.2.a nêu trên. Cơ quan nhà nước thẩm định các giải pháp thay thế của doanh nghiệp xem có đáp ứng được mục tiêu quản lý không. Nếu đạt thì cho phép doanh nghiệp áp dụng giải pháp đó thay vì phải đáp ứng quy định pháp luật.

Do vậy, đề nghị cơ quan soạn thảo bám sát vào vấn đề cần được thử nghiệm là các vấn đề pháp lý liên quan đến hoạt động fintech. Theo đó, cơ chế thử nghiệm sẽ là nơi cho phép doanh nghiệp được làm những gì pháp luật chưa cho phép làm và/hoặc nơi thử nghiệm của các quy định pháp luật tiềm năng lên hoạt động của doanh nghiệp.

Dựa trên quan điểm tiếp cận đó, VCCI có một số ý kiến cụ thể như sau:

Đối tượng tham gia thử nghiệm

Dự thảo dự kiến chỉ áp dụng đối với các ngân hàng, tổ chức tín dụng và các hoạt động fintech liên quan đến ngân hàng, tổ chức tín dụng. Tuy nhiên, khái niệm Fintech được định nghĩa lại bao gồm cả các hoạt động trong lĩnh vực tài chính, ngân hàng. Như vậy, sẽ dẫn đến nguy cơ nhiều hoạt động vẫn thuộc diện Fintech nhưng lại không được tiến hành thử nghiệm, ví dụ như các hoạt động ứng dụng công nghệ trong lĩnh vực chứng khoán, đầu tư chứng khoán, bảo hiểm hoặc kết hợp giữa các lĩnh vực này với lĩnh vực ngân hàng, tổ chức tín dụng. Như vậy, các tiếp cận này dường như chưa phù hợp với yêu cầu về “cách tiếp cận mở, sáng tạo, cho thí điểm đối với những vấn đề thực tiễn mới đặt ra, tạo mọi thuận lợi cho đổi mới sáng tạo” tại Nghị quyết 52-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng về một số chủ trương, chính sách chủ động tham gia cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư. Thêm vào đó, nếu cơ chế thử nghiệm chỉ được xem xét trong ngành ngân hàng, doanh nghiệp vẫn có thể gặp rủi ro khi hoạt động nếu xuất hiện tình trạng chồng chéo về thẩm quyền quản lý, lĩnh vực quản lý giữa Ngân hàng Nhà nước và các Bộ, ngành khác.

Do vậy, đề nghị cơ quan soạn thảo nghiên cứu mở rộng việc áp dụng cơ chế thử nghiệm fintech này cho tất cả các doanh nghiệp fintech trong lĩnh vực tài chính – ngân hàng. Đây là Nghị định của Chính phủ, do đó không bị giới hạn trong mỗi lĩnh vực ngân hàng, tổ chức tín dụng.

Phạm vi lĩnh vực fintech được tham gia thử nghiệm

Dự thảo đang đề xuất phương án liệt kê cụ thể những lĩnh vực được/cần tham gia cơ chế thử nghiệm fintech. Quy định như vậy sẽ hạn chế khả năng sáng tạo của các doanh nghiệp trong việc ứng dụng công nghệ thông tin. Dự thảo cũng cho rằng việc liệt kê các lĩnh vực được phép hoạt động sẽ “xác định được hoạt động fintech cần cấp phép, hoạt động không cần cấp phép”. Việc xác định lĩnh vực hoạt động không cần cấp phép là rất cần thiết, tuy nhiên, việc này có thể thực hiện như tại ý kiến tại mục số 7 dưới đây.

Do vậy, đề nghị cơ quan soạn thảo quy định các lĩnh vực fintech tham gia theo hướng mở, theo đó chỉ cần doanh nghiệp chứng minh được các tiêu chí phân loại thì doanh nghiệp có thể được xem xét xin cấp phép. Để tạo thuận tiện cho việc áp dụng, cơ quan soạn thảo có thể đưa một phụ lục về danh sách những lĩnh vực đương nhiên thuộc diện thử nghiệm; còn những lĩnh vực khác có thể được xem xét trong trường hợp cụ thể.

Các nguyên tắc cơ bản của cơ chế thử nghiệm

Như đã phân tích trong phần quan điểm tiếp cận, Nghị định này đặt ra để thử nghiệm các biện pháp quản lý của Nhà nước. Do đó, Nghị định cũng cần đáp ứng các nguyên tắc cơ bản của quản lý nhà nước như nguyên tắc đối xử công bằng, nguyên tắc minh bạch:

Nguyên tắc đối xử công bằng: nếu một doanh nghiệp được cho phép thử nghiệm một hoạt động thì các doanh nghiệp có hoạt động tương tự cũng phải được cấp phép;

Nguyên tắc minh bạch: cơ quan có thẩm quyền sẽ đăng tải các đề án tham gia cơ chế thử nghiệm (hoặc bản tóm tắt của đề án), trong đó có bao gồm những yêu cầu quan trọng mà doanh nghiệp đã đáp ứng được điều kiện cấp phép (bản này có loại trừ các nội dung liên quan đến bí mật kinh doanh). Việc công khai các đề án tham gia cơ chế thử nghiệm sẽ tạo tiền đề để thực hiện nguyên tắc đối xử công bằng, đồng thời nâng cao khả năng giải trình của cơ quan cấp phép. Chẳng hạn, cơ quan quản lý sẽ có cơ sở/ lý do khi công nhận hoặc từ chối một đề án khác, dựa trên các tiêu chí xét duyệt của các đề án trước đó.

Số lượng tổ chức tham gia cơ chế thử nghiệm

Điều 5.3 Dự thảo quy định số lượng tối đa tổ chức được xét duyệt sẽ căn cứ vào cơ sở thực tiễn và khả năng xét duyệt hồ sơ và giám sát trong từng thời kỳ. Lý giải về điều này, cơ quan soạn thảo cho rằng cơ chế thử nghiệm là “quy mô nhỏ”; cùng với đó là nguồn lực cán bộ có hạn, không thể gia hạn và chấp thuận cho tất cả các công ty trên thị trường cùng tham gia. Quy định này cần phải được xem xét ở các điểm sau:

Thứ nhất, quy định này là không phù hợp vì vi phạm quyền tự do kinh doanh của doanh nghiệp. Theo đó, Điều 33 Hiến pháp quy định doanh nghiệp được phép kinh doanh những ngành nghề mà pháp luật không cấm. Do vậy, không thể cho rằng cơ quan quản lý nhà nước không có đủ nguồn lực để hạn chế hoạt động của các doanh nghiệp fintech;

Thứ hai, việc tham gia vào cơ chế thử nghiệm không chỉ để thử nghiệm mô hình mà còn nhằm chiếm lĩnh thị trường mới. Lấy ví dụ trong lĩnh vực vận tải, việc Grab được cấp phép chính thức trước các đối thủ khác đã tạo điều kiện cho ứng dụng này chiếm lĩnh thị trường gọi xe trực tuyến Việt Nam, bỏ xa các đối thủ khác trong cùng lĩnh vực.[1] Tương tự, việc giới hạn số lượng ở cơ chế thử nghiệm có thể tạo ra ưu thế cho một vài doanh nghiệp, gây bất bình đẳng cho các doanh nghiệp khác. Hơn nữa, nhiều doanh nghiệp trong lĩnh vực này thực tế đã tồn tại và hoạt động. Nếu chỉ vì giới hạn số lượng, hoạt động của các doanh nghiệp này có thể phải chấm dứt do không được cấp phép thử nghiệm.

Do vậy, đề nghị cơ quan soạn thảo bỏ quy định này. Thay vào đó, cơ quan soạn thảo có thể kiểm soát thông qua quy mô phát triển của doanh nghiệp, bằng cách giới hạn các chỉ tiêu kinh doanh của doanh nghiệp ở một ngưỡng nhất định trong giai đoạn thử nghiệm.

Hồ sơ xin phép và tiêu chí thẩm định

Dự thảo dự kiến quy định các tiêu chí cơ bản để làm cơ sở thẩm định và xét duyệt các đơn xin tham gia cơ chế thử nghiệm fintech. Các tiêu chí này bao gồm: (i) tiêu chí về pháp lý; (ii) tiêu chí về tính sáng tạo; (iii) tiêu chí về quản lý rủi ro và đã được đánh giá phù hợp; (iv) tiêu chí về tính khả thi và tính thương mại. Các tiêu chí này còn rất chung chung, không cụ thể, khiến doanh nghiệp rất khó khăn trong việc thiết kế các đề án thử nghiệm. Một số tiêu chí thậm chí còn can thiệp quá sâu vào quyền tự do kinh doanh của doanh nghiệp khi xem xét đến cả tính khả thi và khả năng thương mại hóa.

Như đã đề cập ở trên, cơ chế thử nghiệm sandbox nên là nơi thử nghiệm pháp lý cho hoạt động của doanh nghiệp fintech. Theo thuyết trình tại Dự thảo, các rủi ro với thị trường và khách hàng khi doanh nghiệp trong lĩnh vực fintech mà chưa có quy định cụ thể gồm: rủi ro lạm dụng thị trường; rủi ro loại bỏ tài chính; rủi ro bảo mật và rò rỉ dữ liệu; rủi ro rửa tiền và tài trợ khủng bố; rủi ro phí trung gian cao; rủi ro không minh bạch. Khi đó, Dự thảo chỉ cần thiết kế như sau:

– Liệt kê các mục tiêu mà cơ quan nhà nước cho rằng cần quản lý để hạn chế những rủi ro mà hoạt động của doanh nghiệp fintech có tiềm năng gây ra, chẳng hạn mục tiêu chống rửa tiền và tài trợ khủng bố; mục tiêu bảo vệ khách hàng; mục tiêu bảo vệ quyền lợi của nhà đầu tư…;

– Hồ sơ đề án của doanh nghiệp cần chỉ ra được các rào cản pháp lý nào đang cản trở doanh nghiệp thực hiện dự án kinh doanh của mình. Doanh nghiệp phải trình bày các biện pháp khác, thay thế các biện pháp được pháp luật quy định, mà vẫn đáp ứng được tất cả các mục tiêu quản lý ban đầu đã được đề ra.

– Cơ quan nhà nước thẩm định các biện pháp do doanh nghiệp đề xuất xem các biện pháp đó có đúng là giúp đạt được các mục tiêu chính sách đã đề ra hay không. Nếu có, cơ quan nhà nước cấp phép cho doanh nghiệp thực hiện các biện pháp đó thay cho các quy định pháp luật đang gây cản trở.

Cách tiếp cận này có những ưu điểm cho cả cơ quan quản lý và doanh nghiệp. Về phía doanh nghiệp, các doanh nghiệp sẽ hiểu được mối quan tâm của cơ quan quản lý nằm ở đâu, từ đó có thể thiết kế các đề án phù hợp hơn, tập trung hơn vào giải trình những điểm quan trọng mà cơ quan quản lý quan tâm. Về phía cơ quan quản lý, việc xét duyệt đề án sẽ đơn giản hơn, nhanh chóng hơn do đề án đã được sắp xếp theo các mục tiêu quản lý, cơ quan quản lý chỉ cần xem xét khả năng đáp ứng các mục tiêu quản lý mà mình đã đề ra.

Do vậy, đề nghị cơ quan soạn thảo nghiên cứu thiết kế lại chính sách về tiêu chí quản lý theo hướng trên liệt kê các mục tiêu cần quản lý.

Kết quả xét duyệt hồ sơ tham gia fintech

Như đã đề cập tại mục 3 ở trên, ngoài lĩnh vực fintech cần tham gia cơ chế thử nghiệm do những rủi ro có thể mang lại trong quá trình hoạt động, có một số lĩnh vực fintech mới xuất hiện nhưng mức độ rủi ro đến khách hàng và thị trường tương đối thấp, có thể quản lý thông qua hệ thống pháp luật hiện tại mà không cần có thêm các quy định điều chỉnh. Việc thông báo hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp có tính hợp pháp cũng rất cần thiết, nhằm khẳng định tính hợp pháp của hoạt động đầu tư kinh doanh đó, từ đó giúp doanh nghiệp yên tâm hoạt động. Do vậy, khi xét duyệt đề án, đề nghị cơ quan soạn thảo bổ sung một trường hợp kết quả xét duyệt hồ sơ như sau: trường hợp lĩnh vực hoạt động của doanh nghiệp hợp pháp theo các quy định hiện hành, không có vướng mắc pháp lý khi hoạt động, cơ quan xét duyệt thông báo bằng văn bản cho doanh nghiệp về tính hợp pháp của mô hình hoạt động của doanh nghiệp.

Dự thảo chưa có quy định về trường hợp các doanh nghiệp có nhu cầu thay đổi một số nội dung trong Đề án thử nghiệm đã được phê duyệt. Việc này có thể gây khó khăn cho doanh nghiệp và cơ quan nhà nước trong quá trình thực hiện khi xuất hiện các tình huống phát sinh trong thực tế cần điều chỉnh mà các bên không lường trước được. Hoặc có trường hợp doanh nghiệp đã đạt đến giới hạn (về không gian hoặc quy mô triển khai dịch vụ) trước thời hạn được đặt ra và có nhu cầu nới khung phạm vi để tiếp tục hoạt động. Do vậy, để tạo thuận lợi trong quá trình thực thi, đề nghị cơ quan soạn thảo bổ sung quy định này.