Việc phân bổ hài hòa lợi ích, điều tiết hợp lý giá trị tăng thêm từ đất và tái đầu tư nguồn thu cho hạ tầng, an sinh được kỳ vọng góp phần hình thành vòng tuần hoàn nguồn lực đất đai cho phát triển.
Nghị quyết số 21-NQ/TW của Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIV đặt ra yêu cầu điều tiết hợp lý phần giá trị tăng thêm từ đất, bảo đảm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư. Để thiết kế cơ chế điều tiết phù hợp cần phân biệt cách hình thành địa tô giữa khu vực nông nghiệp và phi nông nghiệp.
Cụ thể, trong chính sách đất đai của Việt Nam, đối với hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sử dụng đất nông nghiệp trong hạn mức được Nhà nước giao, địa tô tuyệt đối được xác định bằng 0, tức người sử dụng đất không phải trả tiền thuê đất đối với phần diện tích được giao trong hạn mức.
Trong khu vực nông nghiệp, đất đai là tư liệu sản xuất nên địa tô chênh lệch 1 chủ yếu được hình thành từ chất lượng đất và các điều kiện hạ tầng phục vụ sản xuất nông nghiệp.
Trong khi đó, ở khu vực phi nông nghiệp, đất đai chủ yếu đóng vai trò mặt bằng cho đầu tư và phát triển. Tại khu vực này cần phân biệt rõ hai phần giá trị: địa tô chênh lệch 1 phản ánh phần giá trị vốn hóa của đất không do đầu tư của chính người sử dụng đất tạo ra; còn địa tô chênh lệch 2 gắn với phần giá trị tăng thêm hình thành từ hoạt động đầu tư của người sử dụng đất.
Từ cách tiếp cận đó, phần địa tô chênh lệch 1 cần được Nhà nước điều tiết, còn địa tô chênh lệch 2 cần được xem xét như một phần lợi ích gắn với hoạt động đầu tư của người sử dụng đất. Đây cũng là vấn đề được Nghị quyết 21 đặt ra khi yêu cầu có chính sách điều tiết hợp lý giá trị tăng thêm từ đất do quy hoạch được thực hiện, đầu tư hạ tầng, chuyển đổi mục đích sử dụng đất và mở rộng không gian đô thị.
Phần giá trị tăng thêm này có sự tham gia của ba chủ thể:
Thứ nhất, Nhà nước thông qua việc quyết định mục đích sử dụng đất, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và ban hành các chính sách liên quan đến quản lý, sử dụng đất. Những quyết định này có thể tác động trực tiếp hoặc gián tiếp đến giá trị của đất. Bên cạnh đó, Nhà nước sử dụng ngân sách để đầu tư cơ sở hạ tầng. Khi hạ tầng được cải thiện, giá trị đất tại khu vực được đầu tư cũng như các khu vực lân cận có thể tăng lên, tức lợi ích từ hạ tầng được vốn hóa vào giá trị đất.
Thứ hai, chủ đầu tư với vai trò hiện thực hóa các định hướng, kế hoạch phát triển thông qua việc triển khai các dự án thương mại, dịch vụ, chỉnh trang và phát triển đô thị.
Thứ ba, là người sử dụng đất, thông qua việc bỏ vốn đầu tư, khai thác thửa đất và nâng cao hiệu quả kinh tế của khu đất so với trước khi đầu tư.
Do giá trị tăng thêm của đất có thể hình thành từ nhiều nguồn khác nhau nên cơ chế điều tiết cần xác định được phần giá trị tăng thêm không do chính người sử dụng đất tạo ra. Nhà nước có thể thực hiện việc điều tiết thông qua thuế hoặc các định chế tài chính gắn với quản lý giá đất và phân bổ nguồn thu từ đất cho phát triển kinh tế - xã hội.
Bên cạnh nguồn gốc hình thành giá trị, cơ chế điều tiết giá trị tăng thêm từ đất cần xác định phần giá trị do từng chủ thể tạo ra, đồng thời tính đến mức độ đầu tư và nhu cầu vốn phát triển của địa phương.
Trên cơ sở đó, đề xuất nghiên cứu quy định cụ thể tỷ lệ (%) phân chia lợi ích từ phần địa tô tăng thêm giữa Nhà nước, chủ đầu tư và người sử dụng đất, đồng thời xác định mức điều tiết nguồn thu giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương. Đây là cơ sở để phân chia lợi ích kinh tế hài hòa hơn giữa các bên trong quá trình khai thác và sử dụng nguồn lực đất đai.
Ở góc độ dài hạn, nguồn lực tài chính hình thành từ chuyển đổi mục đích sử dụng đất không phải là nguồn thu có thể duy trì mãi. Khi quá trình chuyển đổi đất đến một giai đoạn nhất định, nguồn địa tô chênh lệch 1 từ yếu tố này sẽ dần suy giảm.
Vì vậy, cần chú trọng khuyến khích gia tăng địa tô chênh lệch 2, tức phần giá trị được tạo ra từ quá trình đầu tư, khai thác và nâng cao hiệu quả sử dụng đất. Khi đó, chính sách thuế là công cụ tài chính phù hợp để điều tiết giá trị gia tăng từ đất. Đây cũng là biện pháp bền vững nhằm bảo đảm phân chia hài hòa lợi ích kinh tế giữa các bên.
Từ yêu cầu điều tiết giá trị tăng thêm, Nghị quyết 21 đồng thời xác định nguồn lực từ đất cần được sử dụng cho hiện đại hóa cơ sở hạ tầng, chỉnh trang đô thị, phát triển nhà ở cho thuê và thực hiện các chính sách an sinh xã hội. Đây cũng là cơ sở để hình thành một vòng tuần hoàn của nguồn lực đất đai.
Khi khả năng sinh lời của đất tăng (gồm địa tô chênh lệch 1 và địa tô chênh lệch 2) thì khả năng tạo vốn từ đất cũng tăng. Tuy nhiên, để giá đất gia tăng cần có nhiều điều kiện đi kèm như hạ tầng hiện đại, môi trường được bảo đảm và mức độ an sinh xã hội cao. Đây cũng là những mục tiêu chủ yếu của đầu tư công.
Thực tế cho thấy, khi các dự án đã được đầu tư hoàn chỉnh cơ sở hạ tầng, đặc biệt là hạ tầng giao thông, giá đất thường cao hơn so với những dự án chưa có hạ tầng hiện hữu. Vòng tuần hoàn nguồn lực có thể được hình thành theo hướng: nguồn thu từ đất được sử dụng để phát triển kinh tế, đầu tư và nâng cấp hạ tầng, tăng cường an sinh xã hội, cải thiện môi trường đầu tư; những yếu tố này tiếp tục góp phần nâng cao giá trị đất và khả năng tạo nguồn lực tài chính từ đất.
Đây là một vòng phân bổ nguồn lực khép kín, trong đó giá trị đất vừa tạo ra nguồn thu, vừa được tái đầu tư trở lại cho phát triển.
(*) TS Thái Thị Quỳnh Như - Nguyên Viện trưởng Viện Quản lý đất đai, Bộ Nông nghiệp và Môi trường
