DIỄN ĐÀN CẢI CÁCH 2021-2025 (Bài 5): Cải cách pháp luật kinh doanh

ĐẬU ANH TUẤN - Trưởng Ban Pháp chế Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam• 14/08/2021 04:20

Tiếp tục cải cách thể chế, tạo lập một môi trường pháp lý kinh doanh thuận lợi cho doanh nghiệp là ưu tiên của Chính phủ trong thời gian tới.

Một trong nhiệm vụ đầu tiên mà Thủ tướng Chính phủ Phạm Minh Chính yêu cầu các bộ, ngành, địa phương thực hiện là rà soát các quy định gây vướng mắc, ách tắc, cản trở hoạt động đầu tư kinh doanh và đời sống xã hội. Đây là những tín hiệu tích cực kỳ vọng sự thay đổi lớn của hệ thống pháp luật kinh doanh trong thời gian tới.

Chồng chéo, xung đột pháp luật

Với quy trình ban hành luật hiện nay thì mỗi bộ ngành chủ trì một ngành luật riêng nên luôn phát sinh tình trạng chồng chéo, xung đột pháp luật. Chẳng hạn một dự án đầu tư kinh doanh sẽ chịu sự điều chỉnh của các luật như Luật Đầu tư, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Bảo vệ Môi trường, Luật Quy hoạch Đô thị, Luật Phòng cháy chữa cháy… Các luật này và các quy trình thủ tục hành chính thường xung đột, không thống nhất, tạo ra khó khăn cho nhà đầu tư và các cơ quan hành chính cấp cơ sở.

Một nghiên cứu rà soát mà Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) thực hiện cuối năm 2019 cho thấy chỉ trong nhóm thủ tục liên quan đến đầu tư, đất đai, xây dựng, môi trường thì đã có ít nhất 25 điểm chồng chéo giữa các đạo luật. Thực trạng này đã tạo nên sự đình trệ của nhiều dự án đầu tư tại rất nhiều địa phương.

Việc xung đột, chồng chéo này tác động lớn đến các dự án đầu tư, không rõ các trình tự để thực hiện các thủ tục cũng như không rõ quan hệ của các đạo luật (con gà hay quả trứng có trước). Điều này gây ra nhiều hệ quả lớn, làm mất thời gian, lỡ cơ hội đầu tư, làm tăng chi phí và rủi ro đối với hoạt động kinh doanh:

Về phía doanh nghiệp, khi làm thủ tục, doanh nghiệp phải thực hiện nhiều thủ tục hành chính trùng lặp, đi lại mất nhiều thời gian, nộp nhiều loại hồ sơ giống nhau cho các cơ quan nhà nước khác nhau. Chi phí giao dịch rất tốn kém. Trong quá trình thực thi, doanh nghiệp phải tiếp nhiều đoàn thanh tra, kiểm tra từ các cơ quan khác nhau nhưng lại có nội dung trùng nhau. Không chỉ các dự án luôn đối mặt với tình trạng đình trệ, phát sinh chi phí mà rủi ro nhất đối với doanh nghiệp là nguy cơ vi phạm pháp luật. Nhiều trường hợp doanh nghiệp không biết phải thực hiện theo quy định nào, thực hiện quy định này thì lại vi phạm quy định kia.

Về phía cơ quan quản lý nhà nước, sự chồng chéo, xung đột giữa các quy định pháp luật khiến các cơ quan thực thi chính sách trở nên lúng túng, bị động khi phải giải quyết công việc cho doanh nghiệp. Tâm lý sợ rủi ro, sợ sai rất phổ biến trong bộ máy nhà nước từ thực trạng chồng chéo, xung đột pháp luật này. Có tình trạng ở nhiều địa phương và thậm chí ở các bộ ngành hiện nay là không dám giải quyết công việc, đùn đẩy, né tránh trách nhiệm khiến hoạt động đầu tư, kinh doanh bị đình trệ, chậm tiến độ và nhiều việc phải đẩy lên đến cấp Thủ tướng, cấp Chính phủ. Việc chậm trễ trong việc giải ngân vốn đầu tư công thời gian qua là một ví dụ điển hình. Nhưng không chỉ đầu tư công mà cả đầu tư tư nhân cũng bị đình trệ.

Nhìn chung, các xung đột, chồng chéo này đã hạn chế các tác động tích cực trong thực thi các đạo luật, tạo ra cản trở trong quá trình thực thi trên thực tế, phát sinh chi phí lớn và rủi ro cao đối với các doanh nghiệp và nhà đầu tư. Xung đột này đã tạo ra thực tiễn thực thi rất khác nhau giữa các địa phương. Nó cũng là cơ hội phát sinh các nhũng nhiễu, tiêu cực trong thực hiện dự án.

Về nguyên tắc, thì luật ban hành sau được ưu tiên so với luật ban hành trước, nhưng trên thực tế, Bộ ngành nào khi giải quyết công việc cũng thường viện dẫn luật của bộ ngành mình. Việc xử lý của cơ quan thanh kiểm tra cũng có thể rất khác cách áp dụng, cho nên hiện tượng né tránh, sợ sai, lo an toàn cho mình và đẩy khó khăn về phía người dân và doanh nghiệp vẫn khá phổ biến.

Trong quá trình soạn thảo luật, các bộ chuyên ngành được giao chủ trì soạn thảo đều cố gắng mở rộng tối đa phạm vi điều chỉnh của đạo luật, bao quát các vấn đề của đạo luật, ít chú ý đến sự chồng chéo, xung đột với các quy định pháp luật đã có sẵn. Thậm chí, có trường hợp còn cố tình co kéo thêm quyền cấp phép, quyền thanh kiểm tra về cho cơ quan, bộ ngành mình. Thêm vào đó, hiện đang thiếu một một cơ chế phù hợp, một cơ quan trung gian đủ mạnh để thúc đẩy rà soát và có tiếng nói phản biện đủ khách quan và độc lập để tiến hành rà soát, kiến nghị sửa đổi để khắc phục và ngăn chặn những chồng chéo, xung đột trong quá trình xây dựng và sửa đổi pháp luật.

Chính sách cần đảm bảo lợi ích chung tốt nhất

Hiện nay mỗi bộ ngành đều từ góc nhìn quản lý của mình, chưa có cơ quan chủ trì đánh giá so sánh chi phí lợi ích chung của cả nền kinh tế. Chính vì vậy những chính sách được ra đời nhiều lúc chưa có được góc nhìn toàn diện cho cả nền kinh tế mà thường bó hẹp góc nhìn trong lợi ích của từng ngành riêng lẻ. Việc đánh giá tác động chính sách một cách toàn diện và khách quan chưa phải là phổ biến. Quy trình xây dựng văn bản pháp luật hiện nay thì cơ quan chủ trì soạn thảo (thường là một bộ ngành) đóng vai trò chính. Các thành viên khác dù có thể đại diện nhiều nơi, nhiều tổ chức nhưng chưa có vai trò quan trọng.

Những chính sách cần thực hiện để hỗ trợ doanh nghiệp. Nguồn: Vietnam Report

Vì mỗi ngành có những động lực khác nhau như ngành thuế có động lực thu thuế, ngành ngân hàng bảo vệ ổn định tiền tệ, các ngành chuyên môn khác quan tâm đến bảo vệ trật tự ngành… nên những động cơ ban hành chính sách rất khác nhau và những mô hình đột phá hay mang lại lợi ích quốc gia lớn nhất khó có thể triển khai nhanh được.

Từ góc nhìn của từng bộ, ngành nên việc ban hành chính sách có thể không đồng nhất và không thực sự thuận lợi. Chẳng hạn với sự thay đổi nhanh về công nghệ hiện nay, những mô hình kinh doanh mới ra đời thì đã có những lúng túng và phản ứng khác biệt về chính sách. Chẳng hạn với mô hình doanh nền tảng (platform economy) thì hình thức kinh doanh chia sẻ bằng xe ô tô của Grab, Uber được xem như là một hình thức kinh doanh vận tải ô tô, trong khi hình thức tương tự bằng xe máy thì đang điều chỉnh như một hình thức thương mại điện tử. Trong lĩnh vực du lịch thì mô hình kinh doanh chia sẻ như AirBnb chưa được điều chỉnh.

Đổi mới mạnh mẽ hơn quy trình ban hành chính sách

Dù đã được cải thiện rất nhiều so với trước nhưng quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua vẫn còn nhiều vấn đề và tiếp tục cần cải cách và đổi mới trong thời gian tới.

Tại nhiều báo cáo của Quốc hội và Chính phủ đã nhận định rằng chất lượng một số hoạt động xây dựng pháp luật còn hạn chế. Dù đã cải thiện rất nhiều nhưng đề xuất chính sách còn chung chung, nhiều báo cáo đánh giá tác động còn chưa đạt chất lượng yêu cầu, chưa chú trọng đánh giá hiệu quả chính sách có được như được dự kiến ban đầu hay không.

Vai trò, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức nghiên cứu chuyên ngành trong hoạt động xây dựng pháp luật chưa được chú trọng đúng tầm, chưa có cơ chế thu hút các hiệp hội, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, các chuyên gia giỏi tham gia vào việc nghiên cứu, đánh giá nhu cầu, hoạch định chính sách pháp luật, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Tính minh bạch trong quá trình soạn thảo văn bản cần được cải thiện. Việc tham vấn ý kiến doanh nghiệp và người dân khi ban hành văn bản còn chưa thực chất và chưa đầy đủ. Quy trình lấy ý kiến chưa đủ thân thiện, có khi đăng tải toàn văn dự thảo, tờ trình, không có các phân tích, diễn giải về sự thay đổi, về từng nhóm vấn đề. Việc đăng tải bản giải trình tiếp thu ý kiến từ cộng đồng còn rất hạn chế. Đặc biệt, có tình trạng lạm dụng ban hành văn bản pháp luật theo quy trình rút gọn khiến doanh nghiệp và người dân không có cơ hội tham gia ý kiến.

Cơ quan có thẩm quyền cấp phép vẫn đang phổ biến là đơn vị chủ trì soạn thảo chính sách, rà soát cải cách chính sách… Chính vì vậy việc thay đổi các chính sách theo hướng giảm quyền xin cho, thuận lợi cho doanh nghiệp và người dân, tăng minh bạch của điều kiện và thủ tục, tăng trách nhiệm của cơ quan quản lý khó diễn ra.

Do đó, cần tiếp tục đổi mới quy trình ban hành chính sách theo hướng minh bạch hơn, chuyên nghiệp hơn và chống xung đột lợi ích là định hướng hết sức quan trọng.