Hài hòa và linh hoạt trong chính sách điều hành nợ công quốc gia

THS. NGUYỄN HOÀNG NAM• 27/09/2023 05:01

Việt Nam cần duy trì hài hòa chính sách phát hành trái phiếu và cơ chế giới hạn nợ linh hoạt nhằm điều tiết nhu cầu quốc gia trước những biến động tình hình kinh tế - chính trị toàn cầu.

>>>Nguyên nhân dẫn đến nguy cơ vỡ nợ trái phiếu của Country Garden

Trong giai đoạn cuối thế kỉ 20 đến nay, nhiều quốc gia và vùng lãnh thổ đã rơi vào khủng hoảng nợ công. Tiêu biểu như Mexico (1982), Nga (1918 và 1998), Ecuador (2008 và 2020), Hy Lạp (2015), Venezuela (2017 và 2018), Lebanon (2020), Argentina (2020), Belize (2020), Zambia (2020),…

Nhiều câu hỏi đặt ra: Đã đến lúc mang trở lại kế hoạch Brady cho kỷ nguyên trái chủ? Ảnh: Reuters

Hiện nay, trước biến động không ngừng của nền kinh tế và sự khó lường của tình hình chính trị, nhiều quốc gia đang đứng trước tình trạng “báo động đỏ” về nợ công. Ngày 17/07 vừa qua, theo thông tin báo cáo trong cuộc họp G20 tại tỉnh Gandhinagar, bang Gujarat, Ấn Độ, nợ công của hơn 50 quốc gia trên thế giới đang cận kề ngưỡng cảnh báo.

Để giảm thiểu rủi ro đối với nợ công quốc gia và những ảnh hưởng từ hiệu ứng tiêu cực có thể xảy ra, hầu hết các quốc gia đều triển khai các công cụ tài chính nhằm đảm bảo cơ cấu nợ công hợp lý. Trong đó, 2 biện pháp giúp điều hành nợ công quốc gia đã và đang được áp dụng tại nhiều quốc gia, đó là phát hành trái phiếu và xây dựng cơ chế quản lý nợ.

Trái phiếu Brady

Nhìn lại lịch sử, thương vụ phát hành trái phiếu Brady, đó được xem là một trong những lối thoát cho nợ công quốc gia ở phạm vi toàn cầu.

Phát hành trái phiếu Brady (1989) để phòng tránh khủng hoảng nợ công được Bộ trưởng Tài chính Hoa Kỳ Nicholas Frederick Brady đưa ra trong hoàn cảnh nhiều quốc gia đã không còn khả năng chi trả các khoản vay, hầu hết là các nước Mỹ Latinh. Trái phiếu Brady sau đó đã được phát hành cho các ngân hàng thương mại là chủ nợ tại nhiều quốc gia.

Kế hoạch Brady dựa trên 3 nguyên tắc có tính ràng buộc. Một là, các chủ nợ (chủ yếu là các ngân hàng thương mại) sẽ cấp giảm nợ để đổi lấy sự đảm bảo cao hơn về khả năng thu lại các khoản cho vay, dưới hình thức trái phiếu hoặc trái phiếu chiết khấu (đối với phần nợ gốc) và thế chấp chứng khoán (đối với phần lợi tức). Hai là, các khoản trái phiếu phải có tính giao dịch trên thị trường. Ba là, việc xóa nợ cần sự cam kết, đảm bảo trong việc cải cách nền kinh tế quốc gia.

Căn cứ theo các nguyên tắc, kế hoạch Brady đưa ra hai lựa chọn cho chủ nợ: trao đổi các khoản vay lấy trái phiếu hoặc trái phiếu chiết khấu. Trong đó, trái phiếu là kết quả của việc trao đổi các khoản vay lấy trái phiếu có mệnh giá bằng nhau, với lãi suất cố định, thấp hơn thị trường, cho phép giảm dịch vụ nợ dài hạn bằng các điều khoản lãi suất ưu đãi. Còn trái phiếu chiết khấu là kết quả của việc trao đổi các khoản vay lấy một lượng trái phiếu có mệnh giá thấp hơn (thường là chiết khấu 30-50%), cho phép giảm nợ ngay lập tức, với lãi suất thả nổi dựa trên thị trường. Tiền gốc của cả trái phiếu theo mệnh giá và trái phiếu chiết khấu được đảm bảo khi đáo hạn cuối cùng bằng một cam kết.

>>>TIN NÓNG CHÍNH PHỦ: Dự kiến đến năm 2030, nợ công không quá 60%GDP

Nhìn chung, trái phiếu Brady đã thành công trong việc xử lý nợ quốc gia. Thứ nhất, trái phiếu Brady cho phép bên vay và bên cho vay đi đến đàm phán và thống nhất việc cắt giảm đáng kể mức nợ tổng thể. Thứ hai, trái phiếu Brady giúp đa dạng hóa rủi ro danh mục đầu tư của các ngân hàng thương mại quốc tế trên thị trường đầu tư tài chính. Thứ ba, trái phiếu Brady khuyến khích nhiều thị trường mới nổi áp dụng các chương trình cải cách kinh tế, cho phép các thị trường mới nổi quốc gia lấy lại quyền tiếp cận với thị trường vốn quốc tế.

Cơ chế quản lý nợ

Để điều hành nợ công, một số quốc gia trên thế giới đã xây dựng cơ chế quản lý nợ, tiêu biểu là chính sách giới hạn nợ của Mỹ, EU và khung quy định quản lý nợ của Nhật Bản. Chính sách giới hạn nợ phân làm 3 nhóm: (1) Giới hạn nợ danh nghĩa, (2) giới hạn nợ tính theo phần trăm GDP và (3) không giới hạn nợ.

Đối với nhóm quốc gia thiết lập cơ chế giới hạn nợ danh nghĩa nhằm ngăn chặn giới hạn nợ ràng buộc trước khi đạt đến giới hạn, mà đại diện là Mỹ.

Tại Mỹ, điều khoản nợ công của Tu chính án thứ 14 quy định rằng tất cả các nghĩa vụ tài chính của chính phủ phải được đáp ứng. Giới hạn nợ (hạn mức nợ hay trần nợ) là tổng số tiền mà chính phủ Mỹ được phép vay để đáp ứng các nghĩa vụ pháp lý hiện có của quốc gia, bao gồm phúc lợi an sinh xã hội và bảo hiểm y tế (Medicare), lương quân nhân, lãi suất nợ quốc gia, hoàn thuế và các khoản thanh toán khác. Hay nói cách khác, trần nợ là giới hạn pháp lý về số nợ quốc gia mà Quốc hội cho phép Bộ tài chính gánh chịu. Tính từ năm 1960 đến nay, giới hạn này đã được dỡ bỏ tổng cộng 78 lần dưới các đời tổng thống Mỹ. Kể từ năm 1985 đến nay, Quốc hội Mỹ đã sửa đổi, ban hành 13 Đạo luật liên quan đến chính sách giới hạn nợ.

Về mặt cơ chế chính sách, giới hạn nợ đặt ra một ràng buộc theo luật định đối với số tiền mà kho bạc trực thuộc Bộ Tài chính có thể vay để tài trợ cho các hoạt động của liên bang. Khi mức nợ đạt đến giới hạn nợ theo luật định, Quốc hội có thể chọn giữ nguyên giới hạn nợ, hoặc tăng giới hạn nợ để cho phép liên bang vay thêm, hoặc tạm dừng/bãi bỏ hạn mức nợ. Trong trường hợp đạt đến ngưỡng giới hạn nợ, Bộ Tài chính sẽ có những động thái, thực hiện thông qua “các biện pháp đặc biệt” như: sử dụng các công cụ kế toán với mục tiêu trì hoãn khi khoản nợ đạt đến giới hạn theo luật định. Vào tháng 02/2023, giới hạn nợ của Mỹ đạt mức 31,5 nghìn tỷ đô la, trong đó 24,6 nghìn tỷ đô la do công chúng nắm giữ và 6,9 nghìn tỷ đô la nợ trong chính phủ. Quốc hội Mỹ gần như bị rơi vào thế buộc phải tăng giới hạn nợ.

Đối với nhóm quốc gia giới hạn nợ tính theo phần trăm GDP, nhiều quốc gia thiết lập tỷ lệ giới hạn nợ riêng biệt với mục tiêu kiểm soát lượng tiền vay của chính quyền trung ương để tài trợ cho các nghĩa vụ pháp lý hiện hành như: Kenya, Pakistan, Malaysia, Namibia, Liên minh châu Âu (EU). Trong khối EU, Ba Lan, Đan Mạch là những quốc gia đã xây dựng hẳn luật riêng trong nước về giới hạn nợ. Theo quy định trong Hiệp ước tăng trưởng và ổn định EU 1992 tại EU, nợ của một quốc gia thành viên không được vượt quá 60% GDP.

Đối với nhóm quốc gia không giới hạn nợ, đơn cử tại châu Á như: Trung Quốc, Indonesia, Ấn Độ và Nhật Bản. Tại Nhật Bản, chính phủ Nhật Bản xây dựng khung quy định xoay quanh bốn vấn đề pháp lý được thiết lập liên quan đến quản lý nợ, bao gồm: (1) phân định thẩm quyền phát hành trái phiếu chính phủ; (2) làm rõ mối quan hệ giữa chính sách quản lý nợ và các chính sách liên quan khác, đặc biệt là chính sách tiền tệ; (3) thẩm quyền và tổ chức của tổ chức quản lý nợ và (4) tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính sách quản lý nợ.

Quản lý nợ công

Quản lý nợ công/GDP đang đặt ra nhiều thách thức với các chính phủ. Ảnh minh họa

Một số kiến nghị

Một là, duy trì hài hòa chính sách phát hành trái phiếu. Năm 1996, Việt Nam thống nhất xử lý khoản nợ thương mại quốc gia dưới 4 hình thức hoàn trả ngay, giảm nợ, mua lại nợ và chứng khoán hóa với tổng giá trị ước tính khoảng 797,1 triệu USD, cụ thể: 310,9 triệu USD nợ gốc và 486,2 triệu USD tiền lãi quá hạn. Trong đó, 585,3 triệu Đô la Mỹ được chứng khoán hóa bằng việc phát hành trái phiếu Brady vào năm 1998, kỳ hạn 18 năm với phần lợi tức và 30 năm đối với phần nợ gốc. Tính đến cuối năm 2022, mức nợ công dự tính khoảng 43-44% GDP.

Hai là, linh hoạt trong cơ chế giới hạn nợ trước tình hình biến động kinh tế - chính trị toàn cầu. Báo cáo của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) tháng 04/2023 cho thấy xu hướng chuyển từ giới hạn nợ danh nghĩa sang giới hạn nợ tính theo phần trăm GDP đang diễn ra ở nhiều nước. Việt Nam là quốc gia có chính sách giới hạn nợ tính theo phần trăm GDP với kế hoạch con số về mức trần nợ công mà chính phủ Việt Nam muốn giữ đến năm 2030 là không quá 60% GDP.