Luật Đất đai sửa đổi (KỲ 2): Xử lý chồng lấn phạm vi đấu giá và đấu thầu

>>> Sửa đổi toàn diện Luật Đất đai

Một ưu điểm nổi trội của phương thức đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư là việc nhà đầu tư được “miễn trừ” trách nhiệm giải phóng mặt bằng (vốn là công việc phức tạp, nhạy cảm, kéo dài).

Với phương thức đấu giá và đấu thầu, khâu giải phóng mặt bằng thuộc trách nhiệm mà Nhà nước phải thực hiện và tùy từng phương thức mà có sự khác biệt về thời điểm giải phóng mặt bằng cũng như nguồn chi phí thực hiện.

Với đấu giá quyền sử dụng đất, Nhà nước tự ứng tiền từ ngân sách (thực hiện theo Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách nhà nước) để bồi thường cho người sử dụng đất và thu hồi đất, tạo lập quỹ đất sạch trước khi lựa chọn nhà đầu tư. Nhà đầu tư không cần quan tâm đến khâu giải phóng mặt bằng.

Sau khi trúng đấu giá, nhà đầu tư nộp đủ tiền sử dụng đất là sẽ được giao đất, được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất để triển khai dự án. Như vậy với trường hợp này, thời điểm giải phóng mặt bằng thực hiện trước thời điểm lựa chọn nhà đầu tư và kinh phí giải phóng mặt bằng do Nhà nước chủ động bố trí.

Với đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, hình thức này được thực hiện cho các dự án chưa có sẵn “đất sạch”. Theo đó, sau khi phê duyệt kết quả đấu thầu; các bên ký kết hợp đồng dự án; nhà đầu tư nộp tiền bồi thường, giải phóng mặt bằng cho Nhà nước chi giải phóng mặt bằng, thu hồi đất và giao đất cho nhà đầu tư không qua đấu giá.

Như vậy với trường hợp này, thời điểm giải phóng mặt bằng thực hiện sau thời điểm lựa chọn nhà đầu tư và kinh phí giải phóng mặt bằng hoàn toàn do nhà đầu tư được lựa chọn ứng trước.

Với những đặc điểm riêng, khác biệt nêu trên mà hình thức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thường được áp dụng để thực hiện các dự án khu đô thị quy mô lớn hàng trăm, thậm chí hàng nghìn héc ta (do tận dụng được nguồn lực của doanh nghiệp cho giải phóng mặt bằng).

Ngược lại, hình thức đấu giá quyền sử dụng đất thường được áp dụng với các dự án nhỏ (trên các khu đất công do Nhà nước quản lý, trụ sở cũ của cơ quan nhà nước), tuy nhiên thường có vị trí trung tâm đô thị, đắc địa, có giá đất rất cao.

Chồng lấn phạm vi đấu giá và đấu thầu

Dù đều là các công cụ để “đấu” nhằm phát huy tính cạnh tranh, công khai, minh bạch trong lựa chọn nhà đầu tư nhưng giữa đấu giá và đấu thầu lại có những nguyên tắc, phạm vi áp dụng riêng và thực hiện theo những đạo luật riêng biệt.

Theo Điều 117 Luật Đất đai 2013, việc đấu giá quyền sử dụng đất phải đúng trình tự, thủ tục của pháp luật về đấu giá tài sản. Như vậy, pháp luật đất đai không quy định trình tự, thủ tục đấu giá quyền sử dụng đất mà dẫn chiếu tới Luật Đấu giá tài sản 2016. Theo Điều 5 Luật Đấu giá tài sản: “Đấu giá tài sản là hình thức bán tài sản có từ hai người trở lên tham gia đấu giá theo nguyên tắc, trình tự và thủ tục được quy định tại Luật này”.

Trong khi đó, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dự án sử dụng đất thực hiện theo Luật Đấu thầu 2013. Theo Điều 4 Luật Đấu thầu: “Đấu thầu là quá trình lựa chọn nhà thầu để ký kết và thực hiện hợp đồng cung cấp dịch vụ tư vấn, dịch vụ phi tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp; lựa chọn nhà đầu tư để ký kết và thực hiện hợp đồng dự án đầu tư có sử dụng đất trên cơ sở bảo đảm cạnh tranh, công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế”.

Như vậy, Luật Đấu thầu áp dụng đối với hai hình thức là lựa chọn nhà thầu và lựa chọn nhà đầu tư dự án sử dụng đất. Tuy nhiên Luật Đấu thầu không quy định chi tiết quy trình lựa chọn nhà đầu tư mà giao cho Chính phủ (Điều 56). Hiện nay, lựa chọn nhà đầu tưdự án sử dụng đất thực hiện theo Nghị định số 25/2020/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 31/2021/NĐ-CP).

Có thể bạn quan tâm Luật Đất đai sửa đổi: Khớp nối phương thức giao đất với cơ chế lựa chọn nhà đầu tư 05:00, 01/03/2022 Rà soát pháp luật: Điểm mâu thuẫn giữa Luật Đầu tư và Luật Đất đai 04:40, 22/08/2021 Sửa Luật Đất đai 2013: Cần thống nhất khái niệm các loại hợp đồng 04:00, 16/06/2021

Từ những căn cứ nêu trên, có thể khái quát hóa rằng đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư là hai công cụ khác nhau; thực hiện theo trình tự, thủ tục tại hai đạo luật khác nhau (Luật Đấu giá tài sản và Luật Đấu thầu). Tuy nhiên thực tế triển khai tại một số địa phương còn gặp nhiều vướng mắc với các trường hợp “chồng lấn”, chưa phân định rõ áp dụng đấu giá hay đấu thầu.

Dự án áp dụng đấu giá quyền sử dụng đất: Theo Điều 119 Luật Đất đai 2013, điều kiện tiên quyết để tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất là “Đất đã được giải phóng mặt bằng, đất có tài sản gắn liền với đất mà tài sản thuộc sở hữu nhà nước”. Điều kiện này là hoàn toàn dễ hiểu và logic vì Nhà nước cũng là một chủ thể theo pháp luật dân sự và chỉ có quyền “bán” tài sản (thông qua đấu giá) nếu tài sản hoàn toàn thuộc sở hữu của mình. Giả định trong phạm vi dự án khu đô thị quy mô 10ha có 1ha đất chưa giải phóng mặt bằng (vẫn có người sử dụng hợp pháp) thì quyền sử dụng khu đất 10ha chưa hoàn toàn thuộc về Nhà nước và không thể tổ chức bán đấu giá được.

Quy định tại Điều 119 Luật Đất đai 2013 có tính xâu chuỗi, logic với pháp luật đầu tư. Theo khoản 2 Điều 29 Luật Đầu tư 2020, các dự án thuộc diện chấp thuận chủ trương đầu tư (gồm dự án khu đô thị không phân biệt quy mô) chỉ được đấu giá hoặc đấu thầu sau khi chấp thuận chủ trương đầu tư.

Theo Điều 29 Nghị định số 31/2021/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư, trong Quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư bao gồm hình thức lựa chọn nhà đầu tư (đấu giá, đấu thầu, hoặc chấp thuận chủ trương đầu tưđồng thời chấp thuận nhà đầu tư).

Hình thức lựa chọn nhà đầu tư qua đấu giá quyền sử dụng đất áp dụng với trường hợp “khu đất dự kiến thực hiện dự án đầu tư đã được giải phóng mặt bằng" (điểm a khoản 2 Điều 29 Nghị định 31). Hồ sơ trình chấp thuận chủ trương đầu tư phải bao gồm “Bản sao Danh mục dự án thu hồi đất đã được HĐND cấp tỉnh thông qua; giấy tờ chứng minh đất đã được giải phóng mặt bằng (nếu có)” (điểm a khoản 2 Điều 31 Nghị định 31).

Dự án áp dụng đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư: Điều 11 Nghị định số 25/2020/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 31/2021/NĐ-CP; gọi tắt là “Nghị định 25 sửa đổi”) đã quy định điều kiện xác định dự án lựa chọn nhà đầu tư qua đấu thầu là “thuộc danh mục dự án cần thu hồi đất theo pháp luật về đất đaihoặcthuộc khu đất do Nhà nước đang quản lý, sử dụng”và “không đủ điều kiện đấu giá quyền sử dụng đất”.

Điều kiện tại Điều 11 Nghị định 25 sửa đổi cũng có tính xâu chuỗi, logic với pháp luật đầu tư. Theo Nghị định 31, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư áp dụng với dự án “không đáp ứng điều kiện đấu giá quyền sử dụng đất” (điểm b khoản 2 Điều 29 Nghị định 31). Hồ sơ trình chấp thuận chủ trương đầu tư phải bao gồm “Bản sao Danh mục dự án thu hồi đất đã được HĐND cấp tỉnh thông qua; giấy tờ chứng minh đất chưa được giải phóng mặt bằng (nếu có)”(điểm b khoản 2 Điều 31Nghị định 31).

Từ những căn cứ nêu trên, tác giả nhận thấy đặc trưng của hình thức lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu giá là khu đất thực hiện dự án đã giải phóng mặt bằng (đất đã sạch). Ngược lại, đặc trưng của hình thức lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu thầu là khu đất thực hiện dự án chưa được giải phóng mặt bằng (đất chưa sạch).

Tuy nhiên trong thực tế triển khai, các địa phương luôn bắt gặp trường hợp phức tạp hơn: Khu đấtthực hiện dự án có một tỷ lệ nhất định là “đất sạch” và phần còn lại là “đất chưa sạch”. Đây là trường hợp “chồng lấn”, giao thoa giữa đấu giá và đấu thầu, gây lúng túng cho nhiều địa phương.

Nếu áp dụng đấu giá quyền sử dụng đất: Không đáp ứng điều kiện tiên quyết là “Đất đã được giải phóng mặt bằng”theo Điều 119 Luật Đất đai 2013 cũng như yêu cầu tại điểm a khoản 2 Điều 29 vàđiểm a khoản 2 Điều 31 Nghị định 31 (vẫn còn tỷ lệ đất chưa sạch).

Tuy nhiên, nếu không thể đấu giá quyền sử dụng đất thì liệu có áp dụng đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư hay không? Đây là câu hỏi ngỏ mà nhiều địa phương còn lúng túng, đặc biệt với các dự án có đất sạch chiếm tỷ lệ lớn.

Các hướng xử lý

Qua nghiên cứu thực tiễn, tác giả nhận thấy các địa phương hiện nay đang có 02 phương thức “ứng xử” với các dự án sử dụng đất hỗn hợp (gồm đất sạch và đất chưa sạch):

Thứ nhất: Một số (rất ít) địa phương mạnh dạn áp dụng đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Lý do: Địa phương cho rằng Luật Đầu tư quy định 3 hình thức lựa chọn nhà đầu tư gồm: Đấu giá; Đấu thầu; Chấp thuận nhà đầu tư. “Dự án hỗn hợp” nêu trên không thuộc trường hợp chấp thuận nhà đầu tư; không đủ điều kiện đấu giá nên cần áp dụng đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.

Thứ hai: Đa số địa phương khi đối diện với tình huống chưa rõ ràng này thì ngừng triển khai, chờ hướng dẫn của các cơ quan trung ương (Thủ tướng Chính phủ, Bộ TNMT, Bộ KHĐT). Khi chưa có hướng dẫn cụ thể thì dự án vẫn trong “trạng thái chờ”.

Nghiên cứu pháp luật hiện hành, địa phương có thể áp dụng Hướng xử lý thứ 3: Áp dụng Điều 111 Luật Đất đai 2013, Quỹ phát triển đất của địa phương do UBND cấp tỉnh thành lập sẽ ứng vốn giải phóng mặt bằng, tạo quỹ đất sạch để đấu giá. Với hình thức này, Nhà nước chủ động chi ngân sách để tạo lập quỹ đất, biến dự án sử dụng đất hỗn hợp thành dự án có đất sạch 100% để đấu giá.

Tuy nhiên, ngân sách nhà nước được quản lý hết sức chặt chẽ, việc Nhà nước ứng tiền từ ngân sách để bồi thường, giải phóng mặt bằng phải thực hiện theo trình tự của Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách nhà nước vốn hết sức phức tạp. Ngoài ra, ngân sách nhà nước hiện nay rất hạn chế và rất ít địa phương có đủ nguồn lực thực hiện.

Theo dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, Bộ TNMT đề xuất một Chương riêng quy định về phát triển quỹ đất, theo đó Nhà nước chủ động đầu tư phát triển quỹ đất để đấu giá quyền sử dụng đất tạo nguồn thu cho ngân sách; gồm: Đất thu hồi theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để tạo quỹ đất; Thu hồi đất vùng phụ cận của các dự án, công trình xây dựng hạ tầng, chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn…

Đây là một chế định quan trọng, nổi bật của dự án Luật Đất đai sửa đổi, có thể giúp giải quyết chồng lấn phạm vi đấu giá, đấu thầu tại các dự án sử dụng đất hỗn hợp, cũng như tạo bước chuyển biến đột phá trong chính sách đất đai thời kỳ tới.