Dự thảo Luật về PPP: Cần tư duy đột phá

 Tuy nhiên, một số quy định của dự thảo vẫn chưa đáp ứng được kỳ vọng về việc giảm trừ các rủi ro cho nhà đầu tư.

Dự án PPP cần tạo điều kiện để huy động vốn từ các nguồn khác như Quỹ tài chính và Nhà đầu tư cổ phần hay chứng khoán. Cao tốc Hà Nội - Hải Phòng. Ảnh: Tạ Tôn

Có thể thấy, Dự thảo Luật chưa có sự hỗ trợ cụ thể cho các nhà đầu tư. Hệ quả của vấn đề này là các nhà đầu tư sẽ không mặn mà tham gia vào các dự án PPP và sự ban hành Luật về PPP không đáp ứng được mục tiêu đề ra.

Thay đổi cách tiếp cận với nhà đầu tư

Điều 4.6 có định nghĩa “nhà đầu tư PPP là tổ chức có tư cách pháp nhân được thành lập theo quy định của pháp luật, tham gia đầu tư theo phương thức PPP”. Đáng nói là tinh thần xuyên suốt Dự thảo Luật thể hiện sự nhấn mạnh vai trò, trách nhiệm của nhà đầu tư đối với dự án PPP.

Về bản chất và trên thực tế, cái gọi là “nhà đầu tư PPP” chỉ là người phát triển dự án (developer) và họ chỉ bỏ ra khoản vốn ban đầu tối thiểu ở mức 10 đến 20% của tổng vốn đầu tư. Đối với nhiều dự án thực hiện dài hạn, nhà đầu tư thậm chí sẽ rút lui ngay sau khi công trình hoàn thành bằng cách chuyển nhượng vốn cho bên khác, hay chí ít cũng không tham gia gì vào vận hành dự án.

Tại Việt Nam còn có tình trạng sau khi dự án được phê duyệt, nhà đầu tư vay vốn, thế chấp bằng tài sản dự án để tự xây dựng công trình, thu hồi ngay cả gốc và lời cho phần vốn ban đầu đã bỏ ra. Cho nên, dù có rút lui hay không thì họ cũng không còn quan tâm đến số phận của dự án nữa, nếu có rủi ro thì công ty vận hành dự án và ngân hàng cho vay sẽ gánh chịu. Như thế thì việc tập trung sự quan tâm vào nhà đầu tư liệu có hợp lý không?

Do đó, Dự thảo cần thay đổi cách tiếp cận và gọi “nhà đầu tư PPP” hiện nay là “bên phát triển dự án” (thông lệ quốc tế gọi là “developer” hay “sponsor”), từ đó dồn sự chú ý vào các chủ thể khác quan trọng hơn là doanh nghiệp dự án (chính là bên gắn bó trọn đời với dự án) và bên tài trợ nói chung (bao gồm ngân hàng, chế định tài chính và/hoặc các nhà đầu tư đơn lẻ khác) là những chủ thể đầu tư đích thực vào dự án.

Lẫn lộn tài chính doanh nghiệp và tài chính dự án

Theo tôi, đây là vấn đề nổi cộm lớn và chưa được xử lý thành công trong tất cả các dự án PPP (đặc biệt BOT đường giao thông) vừa qua. Về nguyên tắc, vốn huy động cho các dự án PPP khác nhau sẽ khác nhau, tuỳ thuộc vào đối tượng, tính chất của dự án, năng lực của nhà phát triển dự án cũng như đặc điểm cụ thể của thị trường tài chính ở từng thời điểm có liên quan.

Tuy nhiên, xin lưu ý một điểm chung, đó là tăng tối đa nguồn vốn tư nhân trực tiếp, nhất là trong điều kiện của nước ta khi Nhà nước còn duy trì kiểm soát và bao cấp các ngân hàng thương mại, gánh thay rủi ro đồng thời bảo đảm không bao giờ phát sản.

Ngoài ra, cũng theo nguyên lý chung, cần lưu ý rằng nguồn vốn cho dự án PPP (đặc biệt là dự án BOT đường giao thông hay hạ tầng cảng, sân bay, công trình điện, viễn thông) phải thực hiện dưới hình thức tài trợ dự án (Project finance) mà không phải tài trợ doanh nghiệp (Corporate finance).

Bởi vì khi nhà phát triển dự án chỉ bỏ 10 – 20% vốn ban đầu, còn lại là huy động từ thị trường thì tính khả thi hay khả năng trả nợ phải được bảo đảm bằng chính luồng tiền (cash flow) từ bản thân dự án chứ không phải bằng sức khoẻ tài chính chung của doanh nghiệp với tư cách là nhà phát triển hay nhà đầu tư dự án.

Ngoài ra, cần tạo điều kiện và khuyến khích để huy động vốn từ các nguồn khác, bao gồm cả các Quỹ tài chính và nhà đầu tư cổ phần hay chứng khoán, thay vì “đặt cọc” vào các ngân hàng thương mại.

Do đó, các quy định trong mục này của Dự thảo cần phù hợp hơn, theo đó một mặt quy định các tỷ lệ và hạn mức của từng loại nguồn vốn (có thể tương thích với từng loại dự án), mặt khác quy định hình thức phát hành “trái phiếu công trình” (thay cho trái phiếu doanh nghiệp).

Tư cách doanh nghiệp dự án PPP và thời điểm thành lập. Điều 44 quy định sau khi dự án được phê duyệt và nhà đầu tư được lựa chọn, doanh nghiệp dự án mới được thành lập để triển khai thực hiện.

Điều này không hợp lý ở chỗ như trên đã phân tích, khái niệm “nhà đầu tư” trong Dự thảo Luật thực chất chỉ là bên phát triển dự án, theo đó chỉ đóng vai trò quan trọng ban đầu khi hình thành ý tưởng và chuẩn bị hồ sơ dự án, hơn nữa, dù có uy tín và năng lực đến đâu thì doanh nghiệp này cũng chỉ đóng góp tối đa 10 – 20% vốn đầu tư, có nghĩa rằng chỉ chịu trách nhiệm trong giới hạn tài chính như vậy.

Thực tế vừa qua cho thấy nhiều trường hợp có nhà đầu tư dự án BOT là doanh nghiệp lớn, sử dụng uy tín và quan hệ sẵn có của mình cốt để có được dự án, sau đó chuyển toàn bộ trách nhiệm thực hiện cho doanh nghiệp mới được thành lập và rút lui dần.

Do vậy, chính doanh nghiệp dự án mới là pháp nhân thực hiện và chịu trách nhiệm toàn bộ về số phận dự án trong suốt thời gian vận hành, bao gồm từ công đoạn xây dựng, bảo đảm tài chính đến quản lý vận hành, hoàn vốn và trả nợ.

Luật về PPP cần quy định rõ theo hướng sau: Ngay ở giai đoạn đàm phán để dự án được phê duyệt, doanh nghiệp dự án phải có hồ sơ thành lập với người đại diện pháp luật được dự kiến, người đại diện theo pháp luật đó được cùng tham gia đàm phán với đại diện chủ đầu tư và các bên khác như bên cho vay vốn, bên cung cấp công nghệ, nhà tư vấn... Doanh nghiệp dự án sẽ đăng ký thành lập và có tư cách pháp nhân cùng thời điểm dự án được phê duyệt.

Theo đó, Doanh nghiệp dự án sẽ là bên ký các hợp đồng dự án PPP, bao gồm cả hợp đồng nhượng quyền (concession agreement) với cơ quan nhà nước. Doanh nghiệp dự án có thể có hình thức là công ty TNHH hay công ty cổ phần tuỳ theo lựa chọn của các cổ đông, phù hợp với phương án huy động vốn sau đó và theo quy định của Luật Doanh nghiệp.

Ông Eric Sidgwick, Giám đốc quốc gia Ngân hàng Phát triển châu Á tại Việt Nam:

Muốn phát triển nhanh, bền vững, Việt Nam cần đầu tư mạnh mẽ hơn vào kết cấu hạ tầng. Các dự án lớn tại Việt Nam không thể triển khai thành công nếu không có nguồn vốn tư nhân.

Nguyên tắc quan trọng đối với PPP là chia sẻ rủi ro, có những rủi ro khu vực tư nhân không thể quản lý thì Chính phủ phải hỗ trợ. Luật PPP tốt sẽ giúp Việt Nam cạnh tranh được với các quốc gia trong khu vực đang có thể chế khá hấp dẫn về đầu tư PPP, như Philippines, Indonesia.

Ông Ousmane Dione, Giám đốc quốc gia Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam:

Việt Nam sẽ còn thành công hơn nữa dựa trên sự đổi mới, sử dụng tốt nhất các nguồn lực vì sự thịnh vượng của quốc gia. Thời điểm này là cơ hội để xây dựng một khung chính sách PPP hiệu quả cho Việt Nam.

Dự thảo Luật PPP mới nhất đã xây dựng được khung pháp lý tiệm cận thông lệ quốc tế, thể hiện cam kết mạnh mẽ của Chính phủ, như về vấn đề chia sẻ rủi ro. Với tính đa dạng, phức tạp của các hình thức hợp đồng PPP, Luật nên soạn thảo ở mức tổng quan, có những nội dung không nên quy định cứng tại Luật vì sẽ “bó tay” khi thực hiện, khó thực thi, mà nên quy định linh hoạt tại Nghị định hướng dẫn của Chính phủ, như Luật PPP nên cho phép Thủ tướng Chính phủ quyết định các lĩnh vực phát sinh thêm có thể làm PPP....