Suy cho cùng thì “hài hòa lợi ích” và “công bằng xã hội” luôn là mục tiêu và phải là mục tiêu của mọi chính sách pháp luật, mọi công cụ điều tiết nền kinh tế hay mọi công cụ quản lý xã hội đối với mọi nhà nước pháp quyền. Bởi nếu chính sách pháp luật không hướng đến bảo đảm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước và các chủ thể trong xã hội, không đảm bảo công bằng xã hội thì chính sách ấy không thể tồn tại bền vững.

Thực ra thì trước Nghị quyết số 18 của Trung ương, các văn kiện của Đảng đã quan tâm, chú trọng đến vấn đề bảo đảm hài hòa lợi ích, công bằng xã hội và phát huy vai trò điều tiết của thị trường. Hai năm trước, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng đã thông qua Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2021-2030 với quan điểm phát triển: “Lấy cải cách, nâng cao chất lượng thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đầy đủ, đồng bộ, hiện đại, hội nhập và thực thi pháp luật hiệu lực, hiệu quả là điều kiện tiên quyết để thúc đẩy phát triển đất nước. Thị trường đóng vai trò chủ yếu trong huy động, phân bổ và sử dụng hiệu quả các nguồn lực sản xuất, nhất là đất đai”.

Chiến lược cũng xác định nhiệm vụ, giải pháp: “Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý, điều hành và năng lực kiến tạo phát triển… Giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa Nhà nước, thị trường và xã hội… Nhà nước quản lý, điều hành nền kinh tế bằng pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và các công cụ điều tiết trên cơ sở các quy luật thị trường”.

Văn kiện Đại hội XIII của Đảng cũng đề ra mục tiêu: “Giải quyết tốt hơn mối quan hệ giữa nhà nước, thị trường và xã hội; giữa nhà nước, doanh nghiệp và người dân. Khắc phục những điểm nghẽn cản trở sự phát triển của đất nước, nhất là về thể chế, chính sách”.

Để hướng đến một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thực thụ như mục tiêu Đảng đặt ra thì khâu “hoàn thiện pháp luật để huy động, phân bổ và sử dụng hiệu quả đất đai, tài nguyên, bảo đảm công khai, minh bạch” và đảm bảo hài hòa lợi ích giữa các chủ thể: Nhà nước - doanh nghiệp - người dân giữ một vai trò hết sức quan trọng.

Ngược lại nếu thể chế, chính sách, pháp luật không đảm bảo sự hài hòa, cân bằng lợi ích giữa 3 chủ thể này thì đều dẫn đến bất ổn. Nếu chính sách, pháp luật chỉ bảo vệ lợi ích Nhà nước và người dân mà bỏ quên doanh nghiệp thì doanh nghiệp và thị trường không thể phát triển. Ngược lại, nếu chỉ chăm lo lợi ích doanh nghiệp và Nhà nước trong khi người dân không được bảo vệ thì sẽ dẫn đến tình trạng tranh chấp, khiếu kiện… ảnh hưởng an ninh trật tự và môi trường đầu tư, kinh doanh.

Đúng vậy. Theo tôi, sự công bằng giữa các chủ thể và tính hài hòa lợi ích thể hiện rõ nhất trong cơ chế tạo lập quỹ đất để thực hiện dự án, phục vụ sản xuất kinh doanh.

Chúng ta đều biết đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, là nguồn lực quan trọng số 1 để phát triển đất nước. Làm thế nào tiếp cận được đất đai luôn là câu hỏi mấu chốt của mọi doanh nghiệp và quyết định thắng lợi của hoạt động sản xuất kinh doanh.

Hiện nay phần lớn diện tích đất đai của nước ta đã có người sử dụng. Quá trình du canh, di cư để mưu sinh qua hàng nghìn năm cùng với chính sách khuyến khích khai hoang, phục hóa, đưa đất trống, đồi núi trọc vào sử dụng của Nhà nước dẫn đến đất đai được đưa vào sử dụng ngày càng nhiều.

Chẳng hạn với nhóm đất nông nghiệp, theo thống kê cả nước có 14 triệu hộ nông dân sản xuất với khoảng 70 triệu thửa đất nông nghiệp, tổng diện tích hơn 10 triệu ha đất; trên 80% số hộ nông dân có diện tích canh tác dưới 1ha/hộ. Sự “manh mún”, phân tán nhỏ lẻ ấy gây trở ngại cho mục tiêu sản xuất lớn.

Từ đây dẫn đến một thách thức lớn với các nhà hoạch định chính sách: Làm thế nào để phát triển kinh tế - xã hội mà vẫn bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất? Hay nói cách khác là làm thế nào để hài hòa lợi ích giữa Nhà nước - doanh nghiệp - người dân?

Rõ ràng là pháp luật không thể xây dựng theo khuynh hướng bảo lưu trật tự, ai có đất thì tiếp tục sử dụng. Nhưng nếu khuyến khích sự “chuyển dịch” về quyền sử dụng đất thì chính sách phải được thiết kế thế nào để đảm bảo lợi ích của người “mất đất”?

Luật Đất đai hiện nay quy định 02 cơ chế riêng biệt để tạo lập quỹ đất. Cơ chế thứ nhất là Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội (theo Điều 62 Luật Đất đai - có thể gọi là “Cơ chế hành chính” vì Nhà nước sử dụng quyết định hành chính và có tính cưỡng chế do được bảo đảm thực thi bằng quyền lực công).

Cơ chế thứ hai là doanh nghiệp tự thỏa thuận với người sử dụng đất để nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất (theo Điều 73 Luật Đất đai - có thể gọi là “Cơ chế dân sự” vì dựa trên nguyên tắc bình đẳng thỏa thuận giữa người dân có đất và doanh nghiệp muốn được nhận chuyển nhượng).

Chính sách pháp luật của Nhà nước ngày càng hoàn thiện theo khuynh hướng đảm bảo tính cạnh tranh, minh bạch trong tiếp cận đất đai để thực hiện dự án đầu tư và tạo ra quy trình chuẩn rõ ràng để lựa chọn nhà đầu tư thực hiện các dự án khu đô thị, nhà ở thương mại, công trình thương mại, dịch vụ… Luật Đất đai và các luật liên quan đã tạo ra hành lang pháp lý để doanh nghiệp tùy sở trường, chiến lược của mình có thể linh hoạt trong tiếp cận đất đai bằng cách chọn lựa cơ chế phù hợp.

Luật Đất đai sửa đổi năm 2023 cần hoàn thiện hơn nữa cơ chế tiếp cận đất đai của doanh nghiệp để thực hiện dự án trên cơ sở bảo đảm hài hòa quyền, lợi ích của người sử dụng đất.

Cách thức vận hành của 02 cơ chế tạo lập quỹ đất theo Luật Đất đai hiện nay có gắn bó mật thiết với các hình thức lựa chọn nhà đầu tư theo pháp luật đầu tư. Luật Đầu tư 2020 đã quy định rõ 3 hình thức lựa chọn nhà đầu tư, thông qua: đấu giá quyền sử dụng đất; đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư và chấp thuận nhà đầu tư.

“Cơ chế hành chính” - Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội được áp dụng cho các dự án lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu giá quyền sử dụng đất (hình thức 1) hoặc đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư (hình thức 2).

Với dự án mà nhà đầu tư được lựa chọn thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, Nhà nước phải ứng tiền từ ngân sách để bồi thường cho người sử dụng đất và thu hồi đất, tạo lập quỹ đất sạch trước khi lựa chọn nhà đầu tư. Với hình thức này, nhà đầu tư không cần quan tâm đến khâu giải phóng mặt bằng bởi đó là nghĩa vụ của Nhà nước. Sau khi trúng đấu giá, nhà đầu tư nộp đủ tiền sử dụng đất là sẽ được giao đất để triển khai dự án. Nhưng số lượng các dự án đấu giá không nhiều và quy mô thường nhỏ (do điều kiện để tổ chức đấu giá là đất phải “sạch” trong khi ngân sách nhà nước còn hạn chế để chi GPMB).

Với dự án mà nhà đầu tư được lựa chọn thông qua đấu thầu dự án, tính chất hài hòa lợi ích giữa Nhà nước - doanh nghiệp - người dân thể hiện rõ nét. Khi Nhà nước tổ chức đấu thầu thì phần lớn diện tích đất “chưa sạch”. Nhà đầu tư trúng thầu phải ứng tiền bồi thường, GPMB theo phương án được phê duyệt để Nhà nước chi trả cho người sử dụng đất nhằm thu hồi đất và giao đất cho nhà đầu tư.

“Cơ chế dân sự” - Doanh nghiệp tự thỏa thuận với người sử dụng đất để nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất được áp dụng cho trường hợp chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư theo khoản 4 Điều 29 Luật Đầu tư 2020 (hình thức 3). Nhà đầu tư có quyền sử dụng đất hoặc tự thỏa thuận nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn quyền sử dụng đất để thực hiện dự án (tự “mua gom đất”) sau khi được Nhà nước chấp thuận sẽ thực hiện thủ tục giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất.

Một cách tổng quát, Luật Đất đai năm 2013 và Luật Đầu tư năm 2020 đã xác lập rõ 02 cơ chế tạo lập quỹ đất khác nhau để doanh nghiệp lựa chọn. Căn cứ nhu cầu, năng lực và lợi thế của mình, mỗi doanh nghiệp có thể linh hoạt lựa chọn “Cơ chế hành chính” để có đất thông qua đấu giá, đấu thầu, hoặc lựa chọn “Cơ chế dân sự” để có đất thông qua thỏa thuận với người sử dụng đất.

Theo tôi, điểm cốt lõi của chính sách đất đai lần này là vấn đề sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư, đặc biệt là dự án nhà ở thương mại, khu đô thị… Đây là vấn đề đã thu hút sự quan tâm rất lớn trong dự án Luật sửa đổi 9 luật tại kỳ họp Quốc hội bất thường đầu năm 2022.

Kết quả của kỳ họp dẫn đến việc áp dụng “Cơ chế dân sự” để thực hiện các dự án nhà ở thương mại, khu đô thị vẫn còn vướng mắc. Mặc dù khoản 4 Điều 29 Luật Đầu tư 2020 cho phép nhà đầu tư có quyền sử dụng đất hoặc nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất được chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư nhưng khoản 1 Điều 23 Luật Nhà ở vừa được sửa đổi đã không cho phép thực hiện thủ tục này với các dự án nhà ở thương mại, khu đô thị mà trong diện tích đất nhà đầu tư “gom” được không có đất ở.

Với các dự án mục đích khác, nhà đầu tư “gom” được đất sẽ được chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư mà không quan tâm loại đất “gom” được là đất gì, miễn là mục đích dự án phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất. Tuy nhiên với dự án nhà ở thương mại, khu đô thị thì có thêm “hàng rào kỹ thuật” là diện tích đất “gom” được phải có một phần đất ở.

Phương án Chính phủ đề xuất sửa đổi là xóa bỏ “hàng rào kỹ thuật” nêu trên đã không được một số đại biểu Quốc hội ủng hộ, trong đó có ý kiến cho rằng: “Việc sửa đổi quy định theo phương án trên của Luật Nhà ở, ngân sách Nhà nước không thu được bao nhiêu, người có đất chuyển nhượng cho chủ dự án cũng không được hưởng lợi bao nhiêu, chênh lệch địa tô sẽ cơ bản thuộc về chủ dự án, người gom được đất”.

Tôi cho rằng quan điểm này cần phải xem xét lại ở nhiều khía cạnh. Thứ nhất, vấn đề “người có đất chuyển nhượng cho chủ dự án cũng không được hưởng lợi bao nhiêu”, bởi người dân có quyền từ chối “bán” cho nhà đầu tư và giữ lại để sản xuất. Để thuyết phục được người dân, doanh nghiệp phải trả giá tương xứng với mục đích, thời hạn sử dụng đất. Giả định đó là đất nông nghiệp, người dân sẽ định lượng được nếu giữ lại canh tác trong 50 năm sẽ tạo ra giá trị bao nhiêu để quyết định “giá bán”.

Đúng như vậy. Vẫn câu chuyện đấu giá đất Thủ Thiêm, một số đại biểu nêu quan điểm không ủng hộ việc chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư và cho phép chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án nhà ở thương mại với doanh nghiệp “gom” được đất mà không có đất ở mà phải đấu giá quyền sử dụng đất để tăng nguồn thu cho ngân sách Nhà nước.

Tuy nhiên, tôi cho rằng mặc dù lợi ích từ các cuộc đấu giá đất là rất rõ ràng và tạo nguồn thu đáng kể cho ngân sách nhưng việc quá đề cao cơ chế đấu giá đất sẽ tiềm ẩn sự nguy hiểm cho thị trường và xã hội.

Mặc dù đấu giá là công cụ để tối đa hóa tính minh bạch của thị trường nhưng cũng tiềm ẩn nhiều nguy cơ bất bình đẳng. Cần nhấn mạnh rằng điều kiện tiên quyết để thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất là khu đất đem ra đấu phải là “đất sạch”. Nhà nước trước tiên phải chi ngân sách cho bồi thường, giải phóng mặt bằng để thu hồi đất.

Đẩy mạnh đấu giá đồng nghĩa với “Cơ chế hành chính” được áp dụng tối đa, trong đó có huy động các thiết chế Nhà nước (công an, quân đội, tòa án…) để cưỡng chế người dân không đồng thuận với phương án bồi thường của Nhà nước. Trên thực tế, nếu Nhà nước trực tiếp thu hồi đất thì giá đất đền bù luôn thấp hơn nhiều so với giá thị trường, không đảm bảo lợi ích của người sử dụng đất. Nếu lạm dụng cơ chế đấu giá đất sẽ không đảm bảo hài hòa lợi ích giữa Nhà nước - doanh nghiệp - người dân, không hướng đến công bằng xã hội theo Nghị quyết số 18-NQ/TW và trước đó là Văn kiện Đại hội XIII của Đảng.

Nhìn từ Thủ Thiêm, trước khi có cuộc đấu giá 2 tỷ đồng/m2 thì Nhà nước đã cưỡng chế, thu hồi đất của hàng nghìn hộ dân, dẫn đến các cuộc khiếu kiện kéo dài mà báo chí vẫn gọi là “Nước mắt Thủ Thiêm”.

Hoạt động thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng luôn tiềm ẩn nguy cơ lạm quyền, lộng quyền của người thực thi pháp luật và xâm phạm quyền sở hữu tài sản của người dân được Hiến pháp bảo vệ. Cụ thể, Điều 32 Hiến pháp năm 2013 quy định rõ: “Mọi người có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất... Quyền sở hữu tư nhân và quyền thừa kế được pháp luật bảo hộ”.

Quyền sử dụng đất của người dân là tài sản được pháp luật bảo hộ và là một quyền con người, quyền công dân cơ bản. Theo Điều 14 Hiến pháp, các quyền con người, quyền công dân “được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm” và “chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”.

Việc Nhà nước ban hành quyết định thu hồi đất là biện pháp hạn chế quyền con người, quyền công dân, chỉ có thể được đặt ra trong các trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng. Khoản 3 Điều 32 Hiến pháp cũng quy định: “Trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của tổ chức, cá nhân theo giá thị trường”.

Hiện nay, dự án Luật đất đai (sửa đổi) đang dự thảo phương án thành lập tổ chức phát triển quỹ đất (là đơn vị sự nghiệp công lập hoặc doanh nghiệp 100% vốn Nhà nước) với chức năng là ứng vốn ngân sách để giải phóng mặt bằng, thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phục vụ đấu giá quyền sử dụng đất.

Với những lý do đã nêu ở trên, tôi cho rằng hướng sửa đổi này cần được xem xét một cách cẩn trọng và cần phải làm rõ nội hàm thế nào là thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (hiện quy định tại Điều 62 Luật Đất đai), tránh thu hồi đất tùy tiện, xâm phạm quyền lợi của người sử dụng đất.

Mặt khác, việc lạm dụng “Cơ chế hành chính” sẽ làm thui chột “Cơ chế dân sự” mà lẽ ra cần khuyến khích: để doanh nghiệp bất động sản thỏa thuận với người sử dụng đất theo cơ chế thuận mua - vừa bán và Nhà nước thu “chênh lệch địa tô” từ quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Nếu khuyến khích doanh nghiệp tự thỏa thuận với người dân trên nguyên tắc thuận mua - vừa bán sẽ làm hài hòa lợi ích giữa cả 3 bên: Doanh nghiệp (có được đất), người dân (được đền bù thỏa đáng) và Nhà nước (không phải thu hồi đất, giảm công việc phải làm nhưng vẫn thu được “chênh lệch địa tô”).

Để thị trường thực sự là công cụ điều tiết nguồn lực đất đai thì giải pháp tốt nhất là khuyến khích, phát huy cơ chế dân sự; hạn chế tối đa cơ chế hành chính với sự tham gia trực tiếp của Nhà nước vào thị trường. Nhà nước thay vào đó cần tập trung nguồn nhân lực để xây dựng hệ thống thông tin về đất đai, tăng cường chất lượng định giá đất bám sát giá thị trường. Đó mới là giải pháp tốt nhất để xây dựng thị trường bất động sản công bằng, minh bạch, lành mạnh, hài hòa lợi ích các bên.