Triết lý và động lực lập pháp

Đây là quan điểm của TS Nguyễn Sĩ Dũng, Nguyên Phó chủ nhiệm văn phòng Quốc hội.

Trao đổi với Diễn đàn Doanh nghiệp, TS Nguyễn Sĩ Dũng khẳng định, điều quan trọng nhất trong quy trình lập pháp chính là động lực làm luật.

- Thưa ông, những bất cập chồng chéo, chậm ban hành văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua phải chăng do Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đang có vấn đề?

Là người đã từng có một thời gian giúp việc cho Quốc hội nên hiểu biết ít nhiều về công nghệ làm luật. Thật ra, Luật và công nghệ làm luật là hai chuyện khác nhau.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là luật về công nghệ làm luật. Chính vì vậy, nếu chất lượng của nhiều văn bản quy phạm pháp luật thấp, hoặc việc ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật chậm trễ, khó khăn, thì đó là những căn cứ để tin rằng công nghệ làm luật đang có vấn đề hay cụ thể hơn Luật Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật đang có vấn đề.

Minh chứng rõ ràng cho chất lượng của nhiều văn bản quy phạm pháp luật thấp bằng việc thời gian qua, liên tục các văn bản, các quy định gây tranh cãi đã ra đời như thông tư Danh mục sản phẩm thức ăn chăn nuôi theo tập quán, quy định mất bằng lái xe phải thi lại… Hay thậm chí có những Dự thảo Nghị định phải mất tới tận hơn 3 năm xây dựng và trải qua 12 lần trình nhưng vẫn chưa xong như Dự thảo Nghị định thay thế Nghị định 86 về điều kiện kinh doanh vận tải bằng ô tô…

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là luật về “công nghệ làm luật”. Chính vì vậy, nếu chất lượng của nhiều văn bản quy phạm pháp luật thấp, hoặc chậm trễ, thì đó là nhưng căn cứ để tin rằng công nghệ làm luật đang có cấn đề.

-Như vậy, phải chăng nguyên nhân bắt nguồn từ việc thiếu động lực trong xây dựng chính sách, thưa ông?

Thực ra, văn bản quy phạm pháp luật có nhiều loại, nhưng quan trọng nhất là hai loại luật và nghị định. Luật do Quốc hội thông qua; nghị định do Chính phủ thông qua. Nguyên nhân của sự chậm trễ có khác nhau cho mỗi loại văn bản nói trên.

Luật chậm được ban hành thường do quá trình soạn thảo kéo dài; chất lượng soạn thảo văn bản thấp; quy trình thẩm định trùng lặp, chồng chéo; động lực thúc đẩy chính sách bị triệt tiêu trong quá trình tiếp thu, chỉnh lý dự án luật (sau khi dự luật đã được trình Quốc hội).

Nghị định chậm được ban hành do chính sách lập pháp chưa được định hình đủ sáng tỏ trong dự luật hoặc chính sách lập pháp bị sửa đổi sau khi trình Quốc hội. Trong bất cứ trường hợp nào, động lực thúc đẩy chính sách bị suy giảm là nguyên nhân quan trọng nhất. Sự xung đột ý kiến, thậm chí xung đột lợi ích giữa các bộ, ngành cũng ảnh hưởng rất lớn đến tiến độ soạn thảo các nghị định.

Ngoài ra, tôi muốn nói thêm về vai trò của các bộ trưởng. Ở đâu cũng vậy, bộ trưởng là người vận động và thúc đẩy chính sách trong lĩnh vực của mình. Chính vì vậy, bộ trưởng phải có quyền và được tạo điều kiện để bảo vệ chính sách của mình trong suốt quy trình lập pháp. Sự đứt đoạn như hiện nay sẽ làm suy giảm động lực của chính sách. Điều này làm cho việc ban hành các văn bản dưới luật bị chậm trễ, việc triển khai thực thi luật khó khăn.

- Thời gian qua, có nhiều ý kiến cho rằng, xã hội hóa quy trình xây dựng chính sách sẽ giải quyết được những vấn đề này, vậy ông có cùng quan điểm này không?

Xã hội hóa quả là xu thế đang vào mốt hiện nay. Tuy nhiên, lập pháp là cách phản ứng quan trọng nhất của Nhà nước trong quá trình quản trị quốc gia. Đây là hoạt động mang tính chính trị rất cao vì nó phản ánh ưu tiên của Nhà nước. Với tính chất này, xã hội hóa việc xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật là bất khả thi.

Tuy nhiên, khi ưu tiên đã được xác lập, chính sách lập pháp đã được thông qua, một loạt việc khác như đánh giá tác động của chính sách lập pháp; soạn thảo văn bản… chỉ còn là những công việc mang tính kỹ thuật.

Những việc này hoàn toàn có thể xã hội hóa được. Tuy nhiên, vấn đề ở chỗ tôi không tin là những năng lực như đánh giá tác động của chính sách, soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật tồn tại dư giả trên thị trường. Vậy thì xã hội hóa quy trình xây dựng chính sách có giải quyết được vấn đề này không? Tôi cho là không thể.

- Vậy theo ông, việc chậm ban hành các văn bản quy phạm pháp luật phải chăng do xử lý trách nhiệm tổ chức, cá nhân chưa nghiêm?

Nhắc nhở, phê bình là hình thức xử lý trách nhiệm chúng ta dễ thấy nhất ở đây. Quả thực, về mặt pháp lý, không thật rõ là sẽ có hình thức xử lý trách nhiệm nào khác. Quốc hội có thể ban hành nghị quyết phê phán, nhắc nhở. Nhưng đây là xử lý trách nhiệm chính trị hơn là trách nhiệm pháp lý.

Ngoài ra, khi một dự luật đã được trình ra Quốc hội, thì việc ban hành dự luật đó nhanh hay chậm lại phụ thuộc hoàn toàn vào Quốc hội. Việc xử lý trách nhiệm ở đây, cho dù là trách nhiệm chính trị, sẽ khó khăn hơn nhiều. Có lẽ sự bất tín nhiệm của cử tri là cách xử lý trách nhiệm duy nhất ở đây. Mà thực tế thì điều này thì chỉ có thể thực hiện được thông qua bầu cử.

- Theo ông, đâu là vấn đề Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi cần phải giải quyết?

Nhiều người khẳng định cần có những giải pháp cụ thể đối với từng tổ chức và cá nhân chịu trách nhiệm việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nhưng trách nhiệm là một phần của vấn đề. Phần quan trọng nhất của vấn đề nằm ở triết lý và động lực của quy trình lập pháp. Chúng ta cần phải làm rõ được triết lý của công đoạn Chính phủ trong quy trình lập pháp là gì; công đoạn Quốc hội trong quy trình lập pháp là gì? Động lực thúc đẩy quy trình lập pháp được thiết kế như thế nào? Quy trình chính trị của chính sách khác với quy trình kỹ thuật của chính sách như thế nào? Hai quy trình này được tổ chức ra làm sao? Đây là những vấn đề quan trọng và cơ bản hơn xử lý trách nhiệm rất nhiều.

Tôi hiểu rằng dự thảo đã có cố gắng để xử lý một số vấn đề thực tế đang được đặt ra, như đã nêu ở trong Tờ trình của Chính phủ. Tuy nhiên, những vấn đề cơ bản về triết lý và động lực của quy trình lập pháp như đã nói ở trên thì vẫn chưa được quan tâm đầy đủ.

Do đó, tôi thấy nên bảo vệ cho được kiến nghị chuyển công việc tiếp thu, chỉnh lý dự thảo văn bản về cho cơ quan soạn thảo. Đây quả thực là một phần của việc khôi phục lại động lực lập pháp. Đồng thời cần xử lý mấy vấn đề về triết lý và động lực của quy trình lập pháp như đã nói ở phần trên.

- Xin cảm ơn ông!