>> Từ chặng cuối giảm nghèo tới chặng đường kế tiếp thịnh vượng chung (Bài 1)

Để đạt được những khát vọng này, cần phải có an ninh kinh tế cao hơn, khả năng dịch chuyển kinh tế đi lên và tăng trưởng bền vững của tầng lớp trung lưu. Tuy nhiên, sự tiến bộ mức sống của các tầng lớp dân cư đang gặp nhiều thách thức sau tác động của đại dịch COVID-19.

Đầu tư kỹ năng và giáo dục chất lượng cao hơn 

Tín hiệu phục hồi tốt trong năm 2022 khi tăng trưởng thu nhập trung bình hàng tháng của khối lao động làm công ăn lương năm 2022 tăng mạnh hơn cả giai đoạn trước đại dịch COVID vào năm 2019. Mức lương trung bình giảm gay gắt nhất vào Quý 3 và Quý 4 năm 2021, sau đó phục hồi mạnh mẽ khi biên giới quốc tế mở cửa trở lại vào Quý 1 năm 2022. So sánh thu nhập trong thời gian  dài hơn từ Quý 1 năm 2020 đến Quý 1 năm 2023, thu nhập ở khu vực nông thôn có mức tăng trưởng cao hơn nhiều so với thu nhập ở thành thị.

Tuy nhiên, một số chỉ số phát triển chưa phục hồi về mức trước đại dịch COVID vào năm 2019. Thu nhập bình quân đầu người của hộ gia đình được đo qua Khảo sát mức sống dân cư cho thấy mức thu nhập năm 2022 ở khu vực thành thị vẫn thấp hơn năm 2019 (Tổng cục Thống kê, 2023). Chi tiêu bình quân đầu người ở  khu vực  thành thị năm 2022 vẫn thấp hơn năm 2020 (Tổng cục Thống kê, 2023).

>> Khát vọng Việt Nam thịnh vượng - Con đường phía trước

Do tình trạng nghèo đói đã giảm đáng kể, đi vào nghèo cốt lõi và tình trạng rủi ro đã thay đổi, tình trạng nghèo đói ở khu vực nông thôn và thành thị cũng thay đổi với tốc độ khác nhau.

Các khu vực đô thị đang trở thành nguồn tăng trưởng kinh tế và dân số chủ yếu, đồng thời ngay kể cả một số khu vực phát triển đang phải đối mặt với những rủi ro ngày càng tăng, đặc biệt liên quan đến biến đổi khí hậu. Các khu đô thị, thành phố đang trở thành điểm đến di cư quan trọng và là nguồn tăng trưởng dân số nhanh chóng ở Việt Nam.

Từ năm 2009 tới 2014, tổng dân số của Việt Nam đã tăng thêm 6,6 triệu người. Trong giai đoạn này, khoảng 23% thay đổi dân số ròng tập trung chỉ trong 5 thành phố trực thuộc trung ương và tỉnh Bình Dương. Trong nửa sau của thập kỷ, từ năm 2014 tới 2019, dân số tăng thêm 6,2 triệu người và mức tăng dân số ở khu vực thành thị thậm chí còn cao hơn.

Sáu khu vực này trở thành địa điểm của gần một nửa mức tăng dân số của Việt Nam. Đáng chú ý, 20% dân số tăng thêm vào năm 2019 chỉ ở thành phố Hồ Chí Minh. Điều này cũng tạo nên sức ép cho giảm nghèo và nâng cao phúc lợi ở những khu vực địa lý khác nhau, nên các chính sách xã hội cũng cần đặt trọng tâm theo khu vực địa lý, đặc biệt vùng đô thị.

Tiếp tục con đường phát triển nâng cao phúc lợi và thúc đẩy tăng trưởng sẽ đòi hỏi phải nâng cao năng suất của từng người lao động, mới có thể trở  thành quốc gia thu nhập cao. Trong điều kiện tỷ lệ tham gia lao động và tỷ lệ có việc làm không thể tăng nhiều so với giai đoạn 2012-2018 và trong điều kiện dân số tiếp tục già hóa theo dự báo, số lượng lao động sẽ giảm và năng suất của những người đang làm việc sẽ cần được tăng lên mới có thể duy trì tăng trưởng.

Hình 2 cho thấy tăng trưởng GDP bình quân đầu người thực tế từ năm 1991 đến năm 2018 là 5,6%/năm. Tốc độ đó cần được nâng lên mức 6,7% từ nay đến năm 2045 để Việt Nam có thể trở thành quốc gia thu nhập cao.

Để đạt được mức đó, tăng trưởng năng suất trên mỗi lao động sẽ cần tăng từ 5,3% mỗi năm trong giai đoạn 2012–2018 - mức tăng cao nhất trong ba thập kỷ qua - lên 6,6% mỗi năm, nghĩa là có mức gia tăng khoảng 20% mỗi năm (Hình 2).

Với tốc độ tăng được duy trì như từ năm 2012 đến năm 2018, Việt Nam sẽ dễ dàng trở thành quốc gia có thu nhập trung bình cao vào năm 2045, nhưng sẽ vẫn còn thiếu khoảng 4.000 đô-la Mỹ so với mức thu nhập cao (Hình 3).

Giải pháp chủ yếu để đạt được tốc độ tăng trưởng năng suất cao hơn nằm ở việc cải thiện các đặc điểm của lực lượng lao động trẻ hiện nay. Giới trẻ Việt Nam ngày nay có trình độ học vấn tốt hơn so với các thế hệ trước, nhưng một số chỉ số cho thấy hiện có những thách thức để họ chuyển đổi sang những việc làm có kỹ năng cao hơn nếu không tiếp tục những cải cách về giáo dục, phát triển kỹ năng và chuyển đổi thị trường lao động.

Mặc dù có tỷ lệ tốt nghiệp cao đẳng, đại học cao hơn, nhưng nhóm dân số trẻ vẫn chủ yếu làm trong các ngành nghề đòi hỏi kỹ năng trung bình. Tỷ lệ này ở mức cao hơn so với nhóm dân số trẻ ở các quốc gia khác trong khu vực. Các nhà sử dụng lao động ở Việt Nam cũng cho biết họ gặp khó khăn trong việc tìm kiếm lao động có kỹ năng.

>> Vận nước và thời cơ lịch sử bứt phá phát triển quốc gia thịnh vượng

Cải tiến hệ thống an sinh xã hội mang tính thích ứng

Phòng ngừa rủi ro là điều cần thiết để duy trì những thành tựu đã đạt được và ngăn các hộ gia đình tái nghèo nếu xảy ra cú sốc hoặc thiên tai có thể rơi vào bẫy đói nghèo.

COVID-19 đã cho thấy nhiều nhóm dân cư không an toàn về kinh tế có nguy cơ rơi vào bẫy đói nghèo nếu không có mạng lưới an sinh đầy đủ. Nhóm “mục tiêu di động” cần hỗ trợ do bị ảnh hưởng bởi COVID-19 đôi khi có thể gặp rủi ro lớn hơn vì họ nằm ngoài bao phủ của chính sách do chưa được đăng ký trong hệ thống bảo trợ xã hội và do Việt Nam thiếu cơ sở dữ liệu quốc gia tích hợp.

Hệ thống bảo trợ xã hội hiện tại hỗ trợ nhóm người nghèo kinh  niên và một số nhóm cụ thể khác ở Việt Nam, nhưng vẫn còn nhiều bất cập. Cần có một hệ thống bảo trợ xã hội mang tính thích ứng, tích hợp, dễ điều chỉnh và hiện đại để bảo vệ các hộ gia đình trước những cú sốc một cách hiệu quả hơn.

Hệ thống bảo trợ xã hội có thể đóng một vai trò lớn hơn trong việc đề phòng các cú sốc và giúp các hộ gia đình tránh khỏi bẫy đói nghèo. Tuy nhiên, hệ thống này hiện có một số hạn chế.

Bảo trợ xã hội thiếu kinh phí và các chương trình còn manh mún, thiếu phối hợp. Việt Nam cấp ít kinh phí cho công tác bảo trợ xã hội so với các nước khác, nghĩa là mức độ bao phủ sẽ quá thấp và/hoặc không đủ nhu cầu trợ cấp. Tình trạng manh mún đồng nghĩa với việc mất đi lợi thế kinh tế nhờ quy mô, làm trầm trọng thêm tình trạng thiếu kinh phí.

Sự thiếu phối hợp giữa các loại hỗ trợ không giúp tăng khả năng chống đỡ của hộ gia đình với những rủi ro và cú sốc. Đồng thời, sự phân quyền tiếp tục làm gián đoạn các nỗ lực phối hợp bảo trợ xã hội. Hệ thống phân bổ nguồn lực tại địa phương chưa được chuẩn bị sẵn sàng để hỗ trợ khi các cá nhân đối mặt với những cú sốc riêng lẻ. Những yếu kém này thể hiện rõ trong đại dịch COVID- 19.

Các yếu kém trong khâu thực hiện trợ cấp xã hội cần được cải tiến hiện đại hoá, nhất là ở quy trình đăng ký. Hiện chưa có một cơ quan đăng ký trợ cấp xã hội cấp quốc gia.

Có nghĩa rằng với việc ứng phó với các cú sốc diện rộng hiện có thể nhanh chóng mở rộng theo chiều dọc, cấp thêm trợ cấp cho những người thụ hưởng đã có trong danh sách trợ cấp xã hội hiện tại, nhưng không thể mở rộng theo chiều ngang, chi trợ cấp cho những người thụ hưởng mới chưa có trong danh sách. Hệ thống chuyển tiền trợ cấp chủ yếu dựa vào tiền mặt có  nghĩa là hỗ trợ có thể không nhanh chóng đến được với các hộ gia đình khi họ cần.

Ngoài ra, cần tiếp tục cải thiện độ bao phủ bảo hiểm xã hội để tăng tính đối phó với rủi ro thất nghiệp và đảm bảo thu nhập khi về già (lương hưu). Bên cạnh đó, cũng cần nghiên cứu triển khai hỗ trợ xã hội đối với những rủi ro vẫn còn đang bị bỏ ngỏ hoặc chưa hoàn toàn được chống đỡ.

Một trong những rủi ro sẽ gia tăng trong thời gian tới là rủi ro do biến đổi khí hậu, cũng sẽ cần hỗ trợ đối với những hộ bị ảnh hưởng tiêu cực, để tránh cho họ áp dụng các cơ chế đối phó kém hiệu quả.

Rủi ro khám chữa bệnh cũng chưa được hoàn toàn chống đỡ. Mặc dù phần lớn người dân trong nước có bảo hiểm y tế, nhưng khám chữa bệnh cũng vẫn phải chi thêm chi phí cũng đã làm giảm hiệu quả của bảo hiểm y tế.

Tóm lại, giải quyết những vấn đề tồn đọng nêu trên hướng tới mục tiêu xây dựng một hệ thống an sinh xã hội có khả năng thích ứng cho Việt Nam, với 03 đặc trưng: Một là, huy động kịp thời nguồn lực, phân bổ kinh phí một cách kịp thời. Hai là, hỗ trợ hiệu quả cho các hộ gia đình cần hỗ trợ sau khi gặp rủi ro hoặc cú sốc bằng cách xác định mục tiêu hiệu quả dựa trên hệ thống thông tin dữ liệu số tích hợp. Ba là, dựa trên một hệ thống triển khai vượt trội với các chương trình thích ứng được thiết kế trước và triển khai chi trả hiện đại.

Theo đó, cần nhiều nỗ lực cải thiện hơn nữa hệ thống an sinh xã hội trên cả 04 trụ cột: Thứ nhất, thiết kế chương trình, chính sách an sinh xã hội và hệ thống triển khai; Thứ hai, hệ thống thông tin và dữ liệu; Thứ ba, cơ chế tài chính; Thứ bốn, tổ chức thực hiện và điều phối.

>> An ninh con người là nền tảng thịnh vượng

Chính sách tài khoá có tính bao trùm vì thịnh vượng chung

Tăng trưởng đóng vai trò to lớn trong thành công giảm nghèo của Việt Nam. Tuy nhiên, khi tầng lớp trung lưu nổi lên, họ đòi hỏi các dịch vụ công phức tạp hơn. Khi đó, việc tạo ra nguồn lực ngân sách để tài trợ cho các dịch vụ công này và tăng cường các cơ chế cung cấp dịch vụ này sẽ ngày càng quan trọng hơn.

Vì vậy, chính sách tài khóa trong giai đoạn mới cần có định hướng thiết kế có tính bao trùm, có khả năng hỗ trợ sự phát triển của một xã hội trung lưu thịnh vượng. Một chính sách tài khoá bao trùm sẽ đảm bảo được việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cộng, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, kích thích tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo.

Chính sách tài khóa là một trong số ít công cụ mà chính phủ có thể sử dụng để giảm bất bình đẳng trong ngắn hạn. Đây cũng là một phần quan trọng trong việc tài trợ cho đầu tư công dài hạn, hỗ trợ cơ sở hạ tầng vật chất, kỹ thuật số và hình thành nguồn nhân lực mà các quốc gia, không chỉ riêng Việt Nam, cần để chuyển đổi sang trạng thái thu nhập trung bình cao và thu nhập cao.

Các quốc gia có thu nhập trung bình thấp thường có tỷ trọng thu ngân sách so với GDP thấp hơn nhiều so với các quốc gia có thu nhập cao (xem Hình 4), và do đó có ngân sách cho chi tiêu xã hội thấp hơn nhiều. Các quốc gia có thu nhập trung bình thấp này không thể tăng nguồn thu ngân sách một cách hiệu quả do còn nhiều yếu kém (tính phi chính thức cao cả về thu nhập và tiêu dùng của dân cư, quản lý thuế yếu kém và những thách thức trong việc tuân thủ và thực hiện thu ngân sách).

Mỗi quốc gia chỉ chỉ có thể chi tiêu bền vững số tiền thu được từ nguồn thu ngân sách. Vì vậy, các nước giàu hơn với nguồn thu ngân sách cao hơn có thể chi tiêu xã hội và đầu tư công nhiều hơn (Hình 5). Đáng chú ý, ở Hình 5 với các con số chi tiêu ngân sách công, chi tiêu phi xã hội (cột chi “Khác”) có cùng quy mô tương tự ở tất cả các nhóm quốc gia khác nhau.

Điều này cho thấy gần như có một “chi phí cố định” để điều hành một quốc gia hoặc sự vận hành của chính phủ không thay đổi nhiều khi các quốc gia trở nên giàu  có hơn. Điều đó cũng có nghĩa là khi các quốc gia tăng thêm thu ngân sách, họ sẽ có nhiều dư địa ngân sách hơn để chi tiêu xã hội (giáo dục, y tế, bảo trợ xã  hội và lương hưu).

Các quốc gia có thu nhập cao thực hiện chính sách tài khóa tiến bộ nhất dành cho người nghèo. Đối với Việt Nam, chi tiêu xã hội của quốc gia này, đặc biệt chi cho y tế và bảo trợ xã hội, còn thấp, thậm chí còn thấp hơn so với các nước thu nhập trung bình thấp khác.

Như vậy, đầu tư cho tương lai và chi hỗ trợ xã hội cho những người dễ bị tổn thương của Việt Nam có thể đang dưới mức nhu cầu cho phát triển. So sánh trong nhóm với các quốc gia có thu nhập trung bình thấp khác, tác động của chi tiêu ngân sách tài khoá của Việt Nam tới tình trạng bất bình đẳng và thành quả giảm bất bình đẳng là ở mức trung bình.

Các chương trình bảo trợ xã hội và giảm nghèo ở Việt Nam đáng được quan tâm hơn trong việc xây dựng chính sách tài khoá bao trùm vì thịnh vượng chung. Ở tất cả các quốc gia, trong ngắn hạn, các khoản chi bảo trợ xã hội có tác dụng tốt nhất trong việc giảm nghèo và bất bình đẳng trên mỗi đô la chi tiêu.

Vì vậy, mức chi tiêu bảo trợ xã hội thấp của Việt Nam là lý do chính khiến chính sách tài khóa bị đánh giá là kém tiến bộ. Đồng thời, chất lượng và cách thức thực hiện chi tiêu ngân sách hiện tại cũng cần được cải thiện hơn nữa. Ngân sách có được phân bổ cho các chương trình phù hợp không? Cách thức thực hiện có xác định đúng người hưởng lợi và mang lại cho họ những lợi ích hỗ trợ phù hợp vào đúng thời điểm không?

Nâng cao hiệu quả chi tiêu bảo trợ xã hội trong việc hỗ trợ thu nhập cho các hộ nghèo hơn không chỉ giúp giảm nghèo và bất bình đẳng, mà hệ thống tương tự còn có thể giúp tạo điều kiện cho việc cải cách vĩ mô và tài khoá bằng cách giảm thiểu tác động tiêu cực của các biến động, chẳng hạn như tăng thuế, hoặc chính sách giảm phát thải gây tác động dịch chuyển  việc làm.

Tăng chi tiêu xã hội, cải thiện tiếp cận mục tiêu và đầu tư thông minh hơn để tăng quy mô tiếp cận nhóm cận nghèo và dễ bị tổn thương là các giải pháp cần thiết để giảm nghèo, cải thiện mạng lưới an toàn ngắn hạn cũng như tài trợ cho đầu tư dài hạn. Trợ cấp trực tiếp là công cụ mạnh mẽ để giảm nghèo và bất bình đẳng, nhưng trợ giúp xã hội ở Việt Nam còn manh mún và eo hẹp ngân sách, đồng thời hệ thống thực hiện triển khai hỗ trợ còn nhiều thách thức.

Các chương trình trợ giúp xã hội tập trung vào một số nhóm tiêu chí cụ thể, ví dụ như hộ nghèo, người cao tuổi, người dân tộc thiểu số và người khuyết tật. Do  đó, có những hộ nghèo không đáp ứng được các tiêu chí bị bỏ sót. Thay vì một chương trình xã hội tiên tiến, Việt Nam thực hiện nhiều chương trình riêng lẻ, dẫn đến hệ thống cồng kềnh, cách thức triển khai phức tạp và kém hiệu quả. 

Hơn nữa, hầu hết dân số không còn nghèo nữa nên sẽ là thách thức khi phần lớn dân số không sẵn sàng trong danh sách theo dõi của hệ thống bảo trợ xã hội. Thực tế cho thấy, hoạt động ứng phó với đại dịch COVID-19 cho thấy chính phủ không có sẵn hệ thống quan sát hoặc phân phối tốt để cung cấp mạng lưới an toàn nhanh chóng cho các nhóm dân cư dễ bị tổn thương như lao động phi chính thức hoặc lao động nhập cư.

Thảm họa thiên nhiên và cứu trợ COVID-19 bị đánh giá chậm giải ngân và không đủ đáp ứng được nhu cầu hỗ trợ. Một lượng lớn người lao động vẫn làm việc phi chính thức, không có lương hưu hoặc quỹ hưu trí.

Chính sách tài khóa của Việt Nam có nhiều khả năng đạt kết quả tốt hơn về đầu tư cho tăng trưởng bao trùm qua học hỏi từ các quốc gia khác. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy các quốc gia trở nên giàu có hơn một phần nhờ đầu tư công nhiều hơn vào các yếu tố thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và thịnh vượng bao trùm, bằng nguồn tài chính ngày càng dựa vào thuế trực thu lũy tiến như thuế thu nhập cá nhân thay cho các sắc thuế gián thu như thuế hàng hóa và dịch vụ.

Ở các nước thu nhập trung bình thấp, thuế gián thu là nguồn thu chủ yếu trong nguồn thu từ thuế, và một số nước chọn cách bù đắp gánh nặng thuế của các hộ gia đình nghèo bằng cách áp thuế suất thấp hơn hoặc miễn giảm đối với các mặt hàng tiêu dùng thiết yếu của người nghèo như thực phẩm và quần áo, như Việt Nam đã làm.

Tuy nhiên, làm theo cách đó nghĩa là phải hy sinh số thu đáng kể trong khi lợi ích chủ yếu rơi vào các hộ gia đình khá giả hơn, vì họ cũng mua những mặt hàng này nhưng với số lượng lớn hơn. Các quốc gia thu nhập trung bình thấp khác tăng thu bằng cách cắt giảm các miễn trừ đó trong khi vẫn có thể giảm nghèo và bất bình đẳng nhiều hơn, với chi phí thấp hơn theo hướng dành một phần số thu tăng thêm cho chi tiêu hỗ trợ có mục tiêu trực tiếp cho các hộ nghèo.

Hoạch định chính sách phục vụ an sinh xã hội ngắn hạn và trung dài hạn cho Việt Nam cần nhìn nhận chặng đường “kép” vừa giải quyết các vấn đề giảm nghèo trong chặng đường cuối cùng, vừa thúc đẩy nâng cao sự thịnh vượng trong chặng đường kế tiếp.

Chặng đường kế tiếp của Việt Nam là cuộc hành trình đến với mức sống của các quốc gia có thu nhập cao. Đối với xã hội, điều này có nghĩa là tạo ra nhiều cơ hội kinh tế hơn để xây dựng nên tầng lớp trung lưu mạnh mẽ, đồng thời mở rộng sự hỗ trợ cho các hộ gia đình có thu nhập thấp và dễ bị tổn thương về kinh tế.

Hàng triệu người đã thoát nghèo trong thập kỷ qua giờ đây cần tiếp tục leo lên nấc thang kinh tế mới, tham gia mạng lưới an toàn để ngăn họ tái nghèo và được trang bị vốn nhân lực và kỹ năng cần thiết để có thể tham gia vào các công việc có năng suất cao và tinh vi hơn.

Các hành động chính sách cho chặng đường kế tiếp bao gồm đầu tư vào các kỹ năng cho tương lai, đầu tư vào giáo dục chất lượng cao, hiện đại hóa hệ thống an sinh xã hội có tính thích ứng và xây dựng chính sách tài khóa có tính bao trùm.