Các nút thắt thể chế, quản trị và liên kết vùng: Tại sao liên kết vùng ở ĐBSCL chưa thành công?

Nhóm chuyên gia Kinh tế - Chính sách (VCCI-FSPPM)• 16/02/2024 02:00

Phần này sẽ điểm lại một số lợi tích tiềm tàng của liên kết vùng, sau đó lý giải tại sao liên kết vùng ở ĐBSCL trong thời gian qua lại chưa thành công.

>>>Công bố Báo cáo kinh tế thường niên vùng ĐBSCL năm 2023

LTS: Báo cáo Kinh tế Thường niên Đồng bằng sông Cửu Long lần thứ 3 do Liên Đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) phối hợp cùng Trường Chính sách Công và Quản lý Fulbright (Đại học Fulbright Việt Nam) thực hiện. Chủ đề của Báo cáo năm nay là “Các nút thắt thể chế, quản trị và liên kết vùng”. VCCI thực hiện xây dựng và công bố báo cáo này theo yêu cầu của Chính phủ tại Nghị quyết 57/NQ-CP ngày 21/4/2022 về các nhiệm vụ giải pháp hoàn thiện thể chế liên kết vùng kinh tế xã hội. Nghị quyết 57 có nêu rõ trách nhiệm của VCCI “chủ trì, phối hợp với các cơ quan có liên quan theo dõi, đánh giá độc lập và có báo cáo định kỳ về tính tổng thể trong phát triển kinh tế - xã hội các vùng, về hiệu quả hoạt động phối hợp, liên kết vùng của từng địa phương”.

Tạp chí Diễn đàn Doanh nghiệp trân trọng giới thiệu nội dung tóm tắt báo cáo thường niên, ấn phẩm có giá trị quan trọng trên cơ sở nghiên cứu, phân tích, đánh giá các cơ hội, thách thức lớn tác động đến kinh tế của vùng, giúp cho các cơ quan quản lý, các nhà nghiên cứu, cộng đồng doanh nghiệp tìm hiểu và xây dựng chương trình hành động để thích ứng, cùng thúc đẩy vùng đồng bằng này phát triển ổn định và bền vững.

Các lợi ích của liên kết vùng

Chính sách, lý thuyết kinh tế cũng như kinh nghiệm phát triển thực tế đã chứng minh rằng tăng cường liên kết vùng sẽ tạo ra nhiều lợi ích: Liên kết vùng giúp nâng cao năng lực cạnh tranh của toàn vùng: Để tạo ra sự phát triển, thịnh vượng của quốc gia, của từng địa phương thì một công thức chung, then chốt và quan trọng là phải thu hút được các nguồn lực đầu tư từ khu vực tư nhân, tạo ra được việc làm cho người dân với thu nhập ngày càng tăng và nguồn thu cho ngân sách nhà nước dồi dào.

Muốn có được điều này thì cần thu hút được và giữ chân được ba đối tượng: (i) các doanh nghiệp đến tổ chức các hoạt động kinh doanh, (ii) những người giỏi, có trình độ đến làm việc, và (iii) những người giàu đến ở. Bất cứ địa phương hay quốc gia nào thu hút và giữ chân được ba đối tượng này đều trở nên thịnh vượng, hay bất kỳ thành phố hay vùng đô thị phát triển nào đều hiện hữu ba nhóm này.

Để làm được điều này, các thành phố hay vùng đô thị cần phải có khả năng cạnh tranh, hiểu một cách đơn giản là khả năng có thể sản xuất và tiếp thị được các sản phẩm khi cạnh tranh với các sản phẩm cùng loại từ các địa phương hay vùng đô thị khác và phải có môi trường sống tốt cho người dân. Đáng lưu ý, việc cạnh tranh để thu hút ba đối tượng nêu trên không chỉ giữa các địa phương của Việt Nam mà là với các khu vực khác trên toàn thế giới. Chính vì thế, cần có những hoạt động có phối hợp hoạt động trong quy mô vượt qua địa giới hành chính của địa phương thì mới có thể hiệu quả.

Liên kết vùng tạo ra và thúc đẩy hiệu ứng lan toả phát triển. Được chứng minh từ kinh nghiệm các nước trên thế giới và ngay chính bản thân Việt Nam trong thời gian qua là tăng trưởng, phát triển tạo ra được sự lan toả rất tích cực. Khi một địa phương tăng trưởng thì các địa phương có kết nối về mặt địa lý xung quanh cũng sẽ có được hiệu ứng lan toả và tăng trưởng tích cực theo. Điều này có được từ lợi thế của liên kết địa lý tự nhiên. Cách đây hơn 20 năm tại vùng kinh tế trọng điểm phía Nam khi TP.HCM, Bình Dương nổi lên như những địa phương thu hút được nhiều nhà đầu tư thì sau đó sẽ có hiệu ứng lan toả về hướng Long An, Tiền Giang, Tây Ninh hay Bình Phước… Tăng cường kết nối, liên kết giữa các địa phương sẽ khơi thông và đẩy mạnh hiệu ứng lan toả này mạnh mẽ hơn.

Một lý do thứ ba nữa được khẳng định trong các nghiên cứu quan trọng gần đây về cụm ngành đó là liên kết vùng tạo ra sự phát triển của các cụm ngành. Để tạo ra được sự phát triển của một địa phương thì phụ thuộc lớn vào sự phát triển của các cụm ngành. Khả năng một quốc gia hay một địa phương trong việc sản xuất các sản phẩm và dịch vụ có giá trị cao phụ thuộc vào việc tạo ra và củng cố các cụm ngành tại địa phương và thúc đẩy mối liên kết của chúng để trở thành trung tâm đổi mới sáng tạo. Các cụm ngành, nơi tích tụ các ngành công nghiệp và dịch vụ liên quan, là một đặc điểm nổi bật của tất cả các nền kinh tế hiện đại, làm cho một quốc gia và các địa phương có tính cạnh tranh riêng về việc làm và đầu tư.

Báo cáo của Ngân hàng Thế giới “Không gian Kinh tế Việt Nam: Hồ sơ Cụm ngành quốc gia và các tỉnh” lần đầu tiên cung cấp bức tranh tổng quan toàn diện về cấu trúc không gian công nghiệp của nền kinh tế Việt Nam. Dựa trên phương pháp luận theo chuẩn quốc tế (Porter, 2003; Dự án Lập bản đồ cụm ngành, Harvard Business School, 2008), báo cáo lập hồ sơ dữ liệu tổng hợp và năng lực của 51 cụm ngành ngoại thương và 16 cụm ngành nội địa cho tất cả 63 tỉnh và thành phố của Việt Nam. Trong đó có nhiều phát hiện quan trọng như mức độ liên kết giữa các địa phương rất quan trọng đối với sự phát triển của cụm ngành. Những nội dung này cũng được Báo cáo 2023 phân tích chi tiết ở mục III.9, trong đó nêu bật tính chất vùng của các cụm ngành chủ chốt của ĐBSCL.

Ở cấp độ doanh nghiệp thì việc liên kết giữa các địa phương, mở rộng không gian hoạt động mang lại hiệu quả nhờ lợi thế quy mô. Chẳng hạn một trường đào tạo nghề thay vì đào tạo cho một địa phương có thể đào tạo cho cả 4 địa phương và chuyên sâu vào một lĩnh vực, và có thể kết nối giữa các trường nghề với các doanh nghiệp trong cả 4 địa phương này. Lợi thế này có thể mở rộng ra rất nhiều lĩnh vực khác nữa như dự án phát điện từ việc xử lý rác thải, các dịch vụ công ích hay nhiều lĩnh vực khác nữa.

Như vậy, có thể thấy Đảng, Chính phủ đã có nhiều chính sách về tăng cường liên kết vùng, đòi hỏi từ thực tiễn về việc liên kết vùng cũng rất lớn. Các lợi ích của tăng cường liên kết vùng cũng rất rõ từ lý thuyết kinh tế, thực tiễn phát triển địa phương cho đến hiệu quả đối với hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp. Thế nhưng, khi nhìn vào thực tiễn liên kết vùng ở Việt Nam thì, một cách khách quan, phải khẳng định rằng liên kết vùng hiện nay ở Việt Nam chưa thành công.

Tại sao liên kết vùng ở ĐBSCL chưa thành công

Nhìn ở góc độ vùng ĐBSCL, một yêu cầu bức xúc từ lâu là cần tăng cường liên kết nội vùng và liên vùng để khắc phục tình trạng không gian kinh tế vùng bị chia cắt theo địa giới hành chính tỉnh, cạnh tranh cục bộ giữa các địa phương. Liên kết để huy động, sử dụng hiệu quả các nguồn lực cho đầu tư phát triển vùng; tạo ra năng lực cạnh tranh tốt hơn cho ĐBSCL, chủ động ứng phó dịch bệnh, biến đổi khí hậu, nước biển dâng, tăng cường hội nhập, cạnh tranh khu vực và quốc tế. Liên kết để phát huy thế mạnh của vùng trọng điểm sản xuất lúa gạo lớn nhất nước, nâng cao giá trị gia tăng, thu nhập của người trồng lúa, cư dân nông thôn, xây dựng nông thôn mới thực chất và bền vững.

Hệ thống các tuyến cao tốc ở ĐBSCL.

Thực tế đang nổi lên một số vấn đề liên quan đến liên kết vùng ở ĐBSCL cần được tháo gỡ: Thứ nhất, liên kết vùng tuy được đề cập nhiều, nhưng cho đến nay, khái niệm vùng, phân vùng còn nhập nhằng, chồng chéo, dẫn đến khó khăn trong việc xây dựng, hoạch định hệ thống cơ chế, chính sách vùng. Chẳng hạn như Vùng kinh tế trọng điểm ĐBSCL 4 tỉnh, thành phố là Cần Thơ, An Giang, Kiên Giang, Cà Mau nằm trọn trong Vùng “kinh tế - xã hội” ĐBSCL. Rồi Long An và Tiền Giang thuộc Vùng “kinh tế - xã hội” ĐBSCL nhưng không nằm trong Vùng kinh tế trọng điểm ĐBSCL mà lại nằm trong Vùng kinh tế trọng điểm Nam Bộ. Khi một địa phương thuộc nhiều vùng khác nhau, chịu sự điều chỉnh của nhiều chính sách khác nhau thì khó có thể ưu tiên vận hành hiệu quả tất cả các liên kết cùng một lúc.

Thứ hai, thiếu thiết chế, thiếu bộ máy liên kết, thực thi và điều phối cấp vùng. Chưa có các thiết chế, chính sách cần thiết, đặc thù để khuyến khích liên kết vùng. Các vùng kinh tế - xã hội (KTXH) đã có chiến lược, quy hoạch phát triển tổng thể, phát triển ngành, lĩnh vực… được xây dựng bởi nhiều cơ quan khác nhau, nên thường không đồng bộ. Phân cấp hành chính ở Việt Nam không có cấp vùng, do đó không thể theo dõi, đánh giá việc thực thi tính pháp lý của quy hoạch tổng thể, kế hoạch phát triển, và các quy hoạch ngành, lĩnh vực cấp vùng. Bên cạnh đó, chưa rõ chủ thể cấp vùng là chủ thể nào so với “trung ương” (Chính phủ, các bộ, ban, ngành) và “địa phương” (Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân) đã được xác định rõ ràng trong Hiến pháp, luật và các văn bản pháp quy.

Thứ ba, từ góc độ ngân sách, vì Luật Ngân sách chỉ xác định chỉ có ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương nên chưa rõ nguồn lực nào được thiết kế để chủ động đầu tư cho vùng. Phát triển vùng phụ thuộc vào các nguồn lực này, trong khi vùng lại được định ra các mục tiêu, chỉ tiêu, giải pháp phát triển riêng mà không có nguồn lực riêng để tổ chức thực hiện.

Thứ tư, các địa phương thiếu động cơ liên kết, thậm chí trong một số trường hợp còn có động cơ phá vỡ liên kết vùng để phục vụ cho lợi ích cục bộ của địa phương mình. Thực tế ở Việt Nam nói chung và ĐBSCL nói riêng là các địa phương đều theo đuổi những mục tiêu quan trọng giống nhau như thành tích tăng trưởng GRDP, thu hút đầu tư, tăng nguồn thu ngân sách … nên nếu kết nối vùng tốt thì luôn có lo ngại địa phương mình bị thua thiệt. Có rất nhiều những ví dụ dạng này như thường các địa phương nằm kề các trung tâm kinh tế lớn ít có động lực đầu tư đường xá kết nối tới tỉnh nằm xa hơn mà thường ưu tiên đầu tư kết nối địa phương mình với trung tâm kinh tế lớn, bởi tâm lý lo ngại nếu kết nối giao thông tốt thì các nhà đầu tư có thêm lựa chọn và có xu hướng đầu tư vào tỉnh xa hơn vì có lợi thế về đất đai, lao động và nhiều lợi thế về chi phí rẻ khác.

Thứ năm, các nội dung liên kết thường rất rộng, bao trùm nhiều lĩnh vực nhưng do bộ máy, cơ chế, chính sách, nguồn lực chưa phù hợp nên hiệu quả chưa cao, chưa có trọng tâm, trọng điểm. Việc liên kết giữa các địa phương hiện tại dàn trải từ các nội dung từ chính trị, phát triển kinh tế, xây dựng hạ tầng, giải quyết các vấn đề xã hội chung, kết nối văn hoá cho đến củng cố an ninh, quốc phòng… Chính vì dàn trải nhiều lĩnh vực, trong bối cảnh nguồn lực bị hạn chế, sự thiếu ưu tiên, tập trung nên hầu như việc liên kết vùng chủ yếu dừng lại ở ý tưởng, thảo luận và các định hướng, tầm nhìn chứ rất ít khi có được kế hoạch hay kết quả cụ thể.

Thứ sáu, các doanh nghiệp, một chủ thể quan trọng trong liên kết vùng, chưa có nhiều động lực để tham gia liên kết vùng. Hiện nay trong các thảo luận về liên kết vùng thì vai trò của các doanh nghiệp, chủ thể quan trọng trong phát triển kinh tế chưa được đề cao. Hầu như sự liên kết ở đây đều mang tính tự phát chứ chưa có sự thúc đẩy từ các cơ quan nhà nước có liên quan. Có thể có phần nào đó kết nối trong lĩnh vực du lịch dịch vụ khi một số địa phương có bàn đến việc kết nối các địa điểm du lịch nhưng cũng chưa thực sự có mô hình nào hiệu quả. Hầu như các doanh nghiệp chưa sử dụng chung được các trường đào tạo nghề, cung cấp các dịch vụ hay sản phẩm theo phạm vi vùng mà vẫn thường bị giới hạn trong địa giới hành chính tỉnh. Hiện cũng chưa có hiệp hội doanh nghiệp cho cả vùng ngoài chi nhánh của VCCI.

Thứ bảy, tình trạng thiếu cơ sở dữ liệu theo vùng. Do cấp vùng không phải cấp quản lý hành chính nên hệ thống thống kê không có số liệu theo vùng, ảnh hưởng đến chất lượng công tác đánh giá, giám sát, dự báo và lập quy hoạch, kế hoạch theo vùng. Thông tin dữ liệu chủ yếu được xây dựng theo đơn vị hành chính tỉnh, vẫn còn tình trạng cát cứ thông tin, thiếu liên kết, thiếu chia sẻ phục vụ lợi ích chung của vùng. Công tác điều tra cơ bản chưa được thực hiện đầy đủ; dữ liệu còn phân tán, các cơ sở dữ liệu thành phần chưa được tích hợp vào hệ thống.

Thứ tám, Báo cáo Kinh tế thường niên ĐBSCL năm 2022 nêu ra “3 vòng xoáy đi xuống” của vùng ĐBSCL là vòng xoáy ngân sách, vòng xoáy lao động và vòng xoáy cấu trúc kinh tế vùng. Việc tồn tại nhiều “vòng xoáy đi xuống” cùng một lúc đem đến rất nhiều thách thức cho hoạt động điều phối và liên kết vùng.

Vòng xoáy ngân sách chính là thiếu đầu tư tương xứng của Nhà nước thời gian dài cho các khâu then chốt trong phát triển vùng, đặc biệt là hạ tầng giao thông, logistics. Hệ quả là lĩnh vực “đi trước mở đường” này trong tình trạng vừa thiếu, vừa yếu, vừa xuống cấp, kém hấp dẫn nhà đầu tư tư nhân. Đói đường cao tốc, khát đường giao thông là thực trạng ngó thấy của miền Tây, khiến nơi đây tụt hậu ngày càng xa so các vùng, miền và mặt bằng phát triển chung của cả nước.

Vòng xoáy lao động với tình trạng thiếu việc làm tại chỗ, phần lớn người trẻ tuổi bị “đẩy” ra khỏi vùng, lên TP.HCM và các tỉnh miền Đông Nam Bộ, dẫn đến sự suy giảm trầm trọng số lượng lẫn chất lượng lao động. Kết quả Tổng điều tra dân số, nhà ở năm 2019 cũng đã chỉ ra, trong 10 năm (2009-2019) đã có hơn 1,3 triệu người ĐBSCL xuất cư khỏi vùng.

Vòng xoáy cơ cấu kinh tế vùng chính là sự “thiên lệch” trong việc thực thi “sứ mệnh an ninh lương thực”. Một thời gian dài, ĐBSCL phải ưu tiên giữ đất trồng lúa. Đầu tư hệ thống thủy lợi, đê bao ngăn mặn, giữ ngọt chủ yếu phục vụ thâm canh, tăng vụ lúa. Sản lượng lúa trở thành “chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội” hàng năm của các tỉnh mà đúng ra phải là giá trị thay cho sản lượng hiện vật.

(Còn nữa)