Các nút thắt thể chế, quản trị và liên kết vùng: Thách thức phát triển của ĐBSCL

Nhóm chuyên gia Kinh tế - Chính sách (VCCI-FSPPM)• 15/02/2024 02:00

Những thách thức mà Đồng bằng sông Cửu Long (ĐBSCL) hiện đối mặt không tách biệt và độc lập mà gắn bó và tác động lẫn nhau để tạo thành các vòng xoáy đi xuống.

>>>Công bố Báo cáo kinh tế thường niên vùng ĐBSCL năm 2023

LTS: Báo cáo Kinh tế Thường niên Đồng bằng sông Cửu Long lần thứ 3 do Liên Đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) phối hợp cùng Trường Chính sách Công và Quản lý Fulbright (Đại học Fulbright Việt Nam) thực hiện. Chủ đề của Báo cáo năm nay là “Các nút thắt thể chế, quản trị và liên kết vùng”. VCCI thực hiện xây dựng và công bố báo cáo này theo yêu cầu của Chính phủ tại Nghị quyết 57/NQ-CP ngày 21/4/2022 về các nhiệm vụ giải pháp hoàn thiện thể chế liên kết vùng kinh tế xã hội. Nghị quyết 57 có nêu rõ trách nhiệm của VCCI “chủ trì, phối hợp với các cơ quan có liên quan theo dõi, đánh giá độc lập và có báo cáo định kỳ về tính tổng thể trong phát triển kinh tế - xã hội các vùng, về hiệu quả hoạt động phối hợp, liên kết vùng của từng địa phương”.

Tạp chí Diễn đàn Doanh nghiệp trân trọng giới thiệu nội dung tóm tắt báo cáo thường niên, ấn phẩm có giá trị quan trọng trên cơ sở nghiên cứu, phân tích, đánh giá các cơ hội, thách thức lớn tác động đến kinh tế của vùng, giúp cho các cơ quan quản lý, các nhà nghiên cứu, cộng đồng doanh nghiệp tìm hiểu và xây dựng chương trình hành động để thích ứng, cùng thúc đẩy vùng đồng bằng này phát triển ổn định và bền vững.

Những thách thức mà ĐBSCL hiện đối mặt không tách biệt và độc lập mà gắn bó và tác động lẫn nhau để tạo thành các vòng xoáy đi xuống.

Một là thách thức về kinh tế

ĐBSCL giàu tiềm năng nhưng lại đang tụt hậu so với đà tăng trưởng kinh tế của cả nước. Hai thập niên trước, ĐBSCL còn đóng góp khoảng 16% GDP của cả nước thì đến nay, tỷ trọng này chỉ còn 12%. Mức độ tụt hậu của ĐBSCL so với TP.HCM còn nghiêm trọng hơn. Nếu như vào năm 2000, GRDP của TP.HCM chỉ nhỉnh hơn vùng ĐBSCL một chút, thì đến nay, GRDP của ĐBSCL chỉ xấp xỉ 3/4 so với TP. HCM.

Sự tương phản giữa một quá khứ đầy triển vọng và hiện tại kém tươi sáng là ẩn ý đằng sau nhận xét “Đồng bằng đi trước về sau”. Nhưng quan trọng hơn, sự tương phản đó cho thấy ĐBSCL đang đứng trước nhiều thách thức phát triển nghiêm trọng mà nếu không được giải quyết thỏa đáng sẽ có nguy cơ đẩy vùng đất trù phú và giàu tiềm năng này ra bên lề trên con đường phát triển của Việt Nam.

Báo cáo kinh tế thường niên ĐBSCL năm 2020 và 2022 đã chỉ ra ba thách thức kinh tế quan trọng ở ĐBSCL. Thách thức đầu tiên là sứ mệnh đảm bảo an ninh lương thực, trong một thời gian dài chủ yếu được hiểu và đo lường bằng diện tích và sản lượng lúa. Hệ quả là ĐBSCL buộc phải duy trì một diện tích lớn đất lúa, phát triển hệ thống dẫn nước ngọt - ngăn nước mặn, và thúc đẩy thâm canh tăng vụ lúa.

Mặc dù chính sách này đã đưa Việt Nam trở thành quốc gia xuất khẩu gạo hàng đầu và giúp người dân thoát đói, song nó đã không thể mang lại thịnh vượng cho vùng đất nông nghiệp chính của cả nước. Nguyên nhân cơ bản là do tăng trưởng năng suất trong ngành lúa gạo thấp, giá trị gia tăng không cao, và hệ quả tất yếu là thu nhập thấp.

Theo số liệu năm 2021, diện tích đất trồng lúa ở ĐBSCL chiếm tới 46% của cả nước. Đây cũng là vùng có tỷ lệ đất trồng lúa lớn nhất, lên tới 44%, cao gấp gần hai lần so với ĐBSH. Ngay cả với định hướng chính sách mới, trong đó diện tích đất trồng lúa cả nước sẽ giảm xuống chỉ còn 3,5 triệu ha vào năm 2030 thì ĐBSCL vẫn sẽ phải đóng góp 50% diện tích trong mục tiêu này.

Hệ quả là một mặt, ĐBSCL phải dành nhiều nguồn lực cho hoạt động sản xuất lúa có giá trị gia tăng thấp, mặt khác lại dành quá ít nguồn lực cho những khu vực kinh tế có năng suất cao hơn như thủy sản, trái cây, công nghiệp chế biến và dịch vụ. Chỉ có thể đảo ngược tình trạng chậm phát triển của Vùng nếu cơ cấu sử dụng đất nói riêng và nguồn lực nói chung được phân bổ lại, nhờ đó thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Tuy nhiên, sứ mệnh đảm bảo an ninh lương thực đặt ra giới hạn nghiêm trọng cho việc thực hiện điều này.

Thách thứ hai là nền sản xuất nông nghiệp manh mún, lạc hậu, chủ yếu được thực hiện bởi các hộ gia đình. Khả năng áp dụng công nghệ hiện đại hạn chế vì quy mô canh tác nhỏ và khó tiếp cận nguồn tín dụng và vốn đầu tư. Một phương thức để tăng quy mô canh tác là tích tụ đất đai, song Luật đất đai áp dụng các quy định ngặt nghèo đối với chuyển đổi đất lúa sang mục đích khác, bao gồm cả cây ăn trái, chăn nuôi, và thủy sản. Về tiếp cận tín dụng, quy mô kinh tế hộ thường đồng nghĩa với việc thiếu tài sản thế chấp có giá trị, chưa có lịch sử tín dụng, và khó đáp ứng các điều kiện cho vay, nhất là trong bối cảnh các tổ chức tín dụng đã sẵn có mặc cảm rằng cho vay nông nghiệp, nông dân và nông thôn thường rủi ro hơn

Thách thức thứ ba là tổng đầu tư trong Vùng hạn chế. Một nhu cầu đầu tư lớn của Vùng là đầu tư hạ tầng giao thông. Để nâng cấp và hoàn thiện mạng lưới giao thông chất lượng thấp hiện tại, Vùng cần chi khoảng 40 nghìn tỷ đầu tư mỗi năm cho giai đoạn 2021-2025. Đây là một yêu cầu lớn bởi con số này tương đương 40% tổng đầu tư nhà nước của toàn Vùng. Không những thế, ngành nông nghiệp hiện chiếm tới 1/3 quy mô kinh tế của Vùng cũng tiệm cận những giới hạn tăng trưởng và đòi hỏi vốn đầu tư để chuyển đổi và nâng cấp.

Mặc dù nhu cầu đầu tư lớn như vậy song tỷ trọng đầu tư của Vùng so với cả nước lại suy giảm liên tục từ 20% vào năm 2014 xuống chỉ còn khoảng 10% vào 2018, tuy gần đây có tăng trở lại sau sự ra đời của Nghị quyết 120. Điều đặc biệt hơn là đầu tư nhà nước vào Vùng hầu như không đổi trong giai đoạn 2014-2018, dù đầu tư nhà nước của toàn quốc vẫn tăng trung bình 6% mỗi năm. Thiếu hụt đầu vào cơ sở hạ tầng giao thông - vận tải khiến chi phí kinh doanh và sản xuất của Vùng ở mức cao, cản trở sự phát triển của doanh nghiệp, và làm chậm quá trình chuyển đổi cấu trúc kinh tế của Vùng.

Hai là thách thức về Xã hội

Làn sóng di cư lao động trẻ do thiếu cơ hội kinh tế là một thách thức to lớn. Trong giai đoạn 2009- 2019, ĐBSCL là vùng có tỷ suất di cư ròng cao nhất cả nước (0,39%), bỏ khá xa vùng đứng thứ hai là BTB&DHMT (0,25%). Hệ quả là sau 10 năm, dân số của ĐBSCL hầu như không đổi, chỉ tăng từ 17,2 lên 17,3 triệu người, khiến tỷ trọng dân số của ĐBSCL so với cả nước giảm từ 20% xuống còn 18%. Phần lớn lao động rời khỏi ĐBSCL để tìm việc ở ĐNB, để lại sau lưng tình trạng thiếu hụt lao động trẻ, có kỹ năng cũng như áp lực hỗ trợ tài chính cho người già và chăm sóc trẻ em.

Tình trạng thiếu hụt việc làm. Nhu cầu việc làm của ĐBSCL là rất lớn, bởi Vùng là nơi sinh sống của 10,5 triệu người lao động, tương đương 19,4% lực lượng lao động cả nước. Thế nhưng khu vực công nghiệp và dịch vụ chậm tăng trưởng đã không thể hấp thụ lượng lao động dôi dư từ quá trình chuyển đổi nông nghiệp. Các hiện tượng xâm nhập mặn, hạn hán, sạt lở đất cũng góp phần làm giảm việc làm nông nghiệp. Hệ quả là tỷ lệ thiếu việc làm của ĐBSCL hầu như luôn dẫn đầu cả nước kể từ 2015. Bênh cạnh đó, chất lượng đào tạo - thể hiện qua tỷ lệ lao động đã qua đào tạo - của ĐBSCL cũng thấp nhất trong tất cả 6 vùng kinh tế - xã hội của Việt Nam.

Một hệ quả khó tránh khỏi của tăng trưởng chậm là tỷ lệ nghèo đa chiều của Vùng tương đối cao. Thu nhập bình quân đầu người của Vùng năm 2022 là gần 4,1 triệu đồng, thấp hơn gần 15% so với mức bình quân cả nước. Nếu so với ĐBSH và Đông Nam Bộ, thu nhập đầu người của Vùng lần lượt chỉ bằng 73% và 64%. Về tỷ lệ nghèo đa chiều, ĐBSCL ở vị trí tốt hơn các vùng có điều kiện tự nhiên khó khăn nhưng cao hơn đáng kể khi so với ĐNB và ĐBSH.

Kỹ năng và tri thức của lao động ĐBSCL hạn chế, dù đây là một điều kiện tiền đề để Vùng hấp thụ công nghệ và tăng trưởng. Về giáo dục phổ thông, tỷ lệ trẻ em trong độ tuổi đi học nhưng không đến trường ở ĐBSCL là 13,3%, cao nhất trong các vùng và cao gấp rưỡi mức trung bình của cả nước (8,3%). Về lao động đã qua đào tạo, tỷ lệ này của Vùng trong giai đoạn 2015-2019 nằm trong khoảng 11,7-14,6% và luôn đứng thấp nhất cả nước. Đáng lo ngại là chỉ ĐBSCL và Tây Nguyên chứng kiến xu hướng chững lại trong tỷ lệ lao động đào tạo, còn các vùng khác đã cải thiện đáng kể con số này

Ba là thách thức về Môi trường

Thách thức môi trường đầu tiên là sự bùng phát các đập thủy điện và sự điều hướng dòng chảy ở thượng nguồn sông Mekong. Những bất cập cố hữu trong việc quản trị nguồn nước xuyên biên giới trong hệ thống sông Mekong đã tạo điều kiện cho sự nở rộ của các đập thủy điện, do vậy làm giảm mạnh lượng nước và phù sa đổ về hạ nguồn, từ đó làm trầm trọng thêm hiện tượng xâm nhập mặn và sạt lở. Đồng thời, nó cũng điện khiến lưu lượng nước trở nên khó dự đoán, gây xáo trộn hoạt động nông nghiệp và đe dọa sinh kế của nông dân.

Thách thức thứ hai đến từ biến đổi khí hậu. Theo dự báo, biến đổi khí hậu sẽ khiến nhiệt độ mùa khô tăng, mùa mưa tới trễ với lượng mưa ít hơn. Trong khi đó, số lượng bão và áp thấp nhiệt đới có xu hướng tăng vào cuối năm dẫn tới thời gian ngập lũ tăng lên. Tương tự, đập thủy điện, biến đổi khí hậu cũng làm giảm tính ổn định của canh tác nông nghiệp và đẩy cuộc sống của người dân ĐBSCL vào tình thế ngày càng bấp bênh.

Suy giảm nguồn nước là thách thức thứ ba. Hệ thống đê bao khép kín, đặc biệt ở vùng Đồng Tháp Mười và Tứ giác Long Xuyên, cũng làm giảm lượng nước ngầm bổ sung trong mùa mưa ở các khu vực có hệ thống đê bao này. Bên cạnh đó, việc thiếu phối hợp quản lý nước ngầm đã dẫn tới tình trạng người dân khai thác nước ngầm quá mức (Hình IV-7) cho thấy mực nước ngầm suy giảm và tốc độ sụt lún gia tăng ở các địa phương thuộc ĐBSCL.

Thứ tư, chất lượng đất nông nghiệp ở ĐBCSL suy giảm. Điều tra nông nghiệp cho thấy có 30% hộ gia đình trong khu vực có đất bị suy giảm chất lượng. Một trong các nguyên nhân chính là do thâm canh tăng vụ lúa. Hoạt động này buộc đất phải ngâm nước trong thời gian dài, tạo điều kiện cho vi sinh vật yếm khí phát triển và tăng thải khí độc. Bên cạnh đó, lạm dụng phân bón hóa học và thuốc trừ sâu để tăng năng suất lúa thì đồng thời cũng làm tăng cường tốc độ suy thoái đất.

Vòng xoáy đi xuống

Những thách thức mà ĐBSCL hiện đối mặt không tách biệt và độc lập mà gắn bó và tác động lẫn nhau để tạo thành các vòng xoáy đi xuống. Điều này ngụ ý rằng hệ thống chính sách nhằm giải quyết bài toán phát triển của ĐBSCL cần có cách tiếp cận tổng thể, để từ đó tìm ra và phá vỡ những nút thắt then chốt, từ đó đảo ngược các vòng xoáy đi xuống để chuyển thành các vòng xoáy đi lên.

(Còn tiếp)