Dỡ bỏ các rào cản để huy động tối đa nguồn lực từ khu vực tư nhân cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng

Thực hiện Chương trình Kỳ họp thứ 9 Quốc hội Khóa XIV, sáng nay 28/5, Quốc hội thảo luận trực tuyến về một số nội dung còn ý kiến khác nhau của Dự án Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP). Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển điều hành nội dung làm việc.

TS Vũ Tiến Lộc, Chủ tịch Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) đã có bài phát biểu tại phiên họp này. Diễn đàn Doanh nghiệp trân trọng giới thiệu toàn văn bài phát biểu.

"Quốc hội chúng ta bàn và thông qua luật về PPP trong một bối cảnh đặc biệt trăm năm có một. Khi chúng ta họp kỳ họp lần thứ 8, chưa có đại dịch COVID-19, tới kỳ họp thứ 9 này thì nền kinh tế Việt Nam và nền kinh tế thế giới đã phải gánh chịu đủ những tác hại nặng nề của COVID. Hiện nay tình hình đã thay đổi một cách rất căn bản, khó khăn nhiều hơn, thách thức nhiều hơn.

Bây giờ các nước trên thế giới và Việt Nam đang trong quá trình tái khởi động, phục hồi nền kinh tế. Một trong những việc làm đầu tiên của mọi kế hoạch tái khởi động, phục hồi nền kinh tế là đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng và nâng cấp khu vực dịch vụ công để làm nền tảng trong giai đoạn phát triển tiếp theo.

Như vậy chúng ta đang đứng trước một nhu cầu bùng nổ về đầu tư vào phát triển cơ sở hạ tầng, nhưng chúng ta lại đang đứng trước một thách thức là nguồn lực cho đầu tư cơ sở hạ tầng rất hạn hẹp, kể cả nguồn lực của Chính phủ và của khu vực tư nhân. Bởi vì cả 2 chủ thể này thì đều chịu ảnh hưởng nặng nề của dịch COVID-19 và đều suy giảm khả năng tài chính đầu tư.

Đầu tư vào phát triển cơ sở hạ tầng bây giờ cũng rủi ro hơn rất nhiều. Đại dịch, rồi chiến tranh thương mại, rồi sự thay đổi địa chính trị, địa kinh tế trên thế giới, làm cho các dự án đầu tư PPP trở nên rủi ro hơn rất nhiều, các nhà đầu tư cũng thận trọng hơn. Hệ quả tích hợp của các yếu tổ trên là cạnh tranh thu hút vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng trở nên gay gắt hơn rất nhiều so với thời gian trước đại dịch.

Trong một bối cảnh như vậy, tư duy chính sách của chúng ta về phương thức PPP phải được thay đổi, không thể nguyên xi như 6, 7 tháng trước đây.

Để có thể thực thi được trên thực tế các dự án PPP thì phải dỡ bỏ các rào cản, bảo đảm sự linh hoạt, khả năng chống chịu cao và sự phối hợp lợi ích phải hài hòa hơn. Bây giờ không phải là giai đoạn chúng ta có thể siết chặt các quy định về PPP mà chúng ta phải dỡ bỏ các rào cản để bảo đảm cho cả nhà nước và các nhà đầu tư tư nhân có thể linh hoạt, thích ứng với cạnh tranh, chia sẻ được rủi ro và cùng hưởng lợi trong đầu tư. Tôi xin nhấn mạnh đây là xu hướng toàn cầu.

Cách đây 10 ngày, tại Hội nghị quốc tế quan trọng về PPP đã diễn ra ở Thổ Nhĩ Kỳ, một trong những quốc gia thành công nhất trên thế giới về PPP, các đại biểu đều chung một nhận định như vậy. Đối chiếu lại với dự thảo Luật về PPP, tôi thấy dường như một số quy định đang đi ngược lại với xu thế chung và yêu cầu thực tiễn đó.

Vấn đề thứ nhất, thực tế triển khai PPP cho thấy ngay cả trong điều kiện kinh tế thuận lợi, việc huy động nguồn vốn bao gồm cả nguồn vốn đầu tư công và nguồn vốn tư nhân cho đầu tư phát triển hạ tầng luôn là một thách thức khó khăn tại các quốc gia đang phát triển.

Đại dịch COVID-19 diễn ra đã làm suy giảm nghiêm trọng nền kinh tế của các quốc gia trên thế giới trong đó có Việt Nam. Các hoạt động kinh tế bị tê liệt dẫn đến nguồn thu ngân sách của Chính phủ sụt giảm mạnh trong khi chi phí xử lý đại dịch và chi phí an sinh xã hội rất lớn đã tạo ra thâm hụt ngân sách rất lớn đồng thời ảnh hưởng trực tiếp đến nguồn lực đầu tư của Chính phủ trong giai đọan tiếp theo.

Trong khi đại dịch trên toàn cầu vẫn còn diễn biến phức tạp, và ngay sau khi đại dịch đi qua hoặc phải sống chung với dịch, Chính phủ cần tiến hành phát triển cơ sở hạ tầng và dịch vụ công một cách nhanh chóng và mạnh mẽ nhằm tái thúc đẩy phát triển kinh tế, tạo công ăn việc làm và khuyến khích đầu tư.

Các dự án PPP quy mô lớn thông thường sẽ mất nhiều thời gian để triển khai trong khi các dự án nhỏ có thể triển khai nhanh và đem lại hiệu quả sớm hơn góp phần thúc đẩy nhanh quá trình hồi phục kinh tế. Việc quy định quy mô tối thiểu các dự án như trong dự luật PPP hiện nay không cần thiết vì nó sẽ bỏ lỡ các dự án PPP quy mô nhỏ nhưng có ý nghĩa thúc đẩy kinh tế- xã hội và phù hợp với điều kiện của nhiều địa phương.

Mặt khác việc quy định hạn chế lĩnh vực đầu tư PPP (hiện tại dự luật PPP chỉ bao gồm 5 lĩnh vực) cũng là một rào cản thu hút đầu tư tư nhân vào các lĩnh vực CSHT khác. Việc mở rộng lĩnh vực đầu tư theo hình thức PPP không có nghĩa là nguồn lực của nhà nước sẽ bị dàn trải vì thực tế cho thấy nguồn lực của nhà nước cho các dự án PPP trước đây (trong điều kiện các Nghị định PPP trước đây và hiện tại quy định lĩnh vực đầu tư PPP rất rộng) cho thấy chưa có một dự án PPP nào ngoài lĩnh vực giao thông mà nhà nước đã tham gia hỗ trợ tài chính để bảo đảm tính khả thi của dự án (VGF).

Hỗ trợ của Nhà nước cho các dự án PPP đã triển khai chủ yếu là phục vụ công tác giải phóng mặt bằng (GPMB) - đây là hỗ trợ không được xem mang tính ”ưu ái” cho PPP bởi vì dù đầu tư theo hình thức đầu tư công thì nhà nước vẫn phải thực hiện GPMB. Việc mở rộng hoặc thậm chí không hạn chế lĩnh vực đầu tư  theo hình thức PPP có ý nghĩa quan trọng trong việc huy động tối đa nguồn lực tài chính, công nghệ, kỹ thuật của khu vực tư nhân đáp ứng nhu cầu đa dạng về CSHT và dịch vụ công của quốc gia trong thời gian tới. 

Vấn đề thứ hai, đầu tư PPP sẽ trở nên rủi ro hơn cho khu vực tư nhân, cách thức phân bổ và quản lý rủi ro cần có sự linh hoạt hơn.

Trong đại dịch COVID-19, hầu hết các quốc gia áp dụng phong tỏa hoặc giãn cách xã hội dẫn đến nhu cầu sử dụng hệ thống CSHT giao thông, điện, nước sụt giảm dẫn đến nguồn thu của nhiều dự án bị sụt giảm mạnh. Các vấn đề địa chính trị, kinh tế thế giới nổi nên làm cho các hoạt động đầu tư xuyên biên giới và các dự án dài hạn trở nên rủi ro hơn.

Trước thực tiễn này để thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án CSHT dài hạn, Luật PPP nên được xem là luật khung và không nên đi vào chi tiết quy định cách thức và tỉ lệ chia sẻ rủi ro của nhà nước. Việc quy định chi tiết một số loại bảo lãnh của Chính phủ cho dự án PPP như trong dự luật hiện tại vừa thừa lại vừa thiếu. Thừa vì nó không tạo ra sự linh hoạt cho cả khu vực công và khu vực tư trong các dự án PPP khác nhau.

Đồng thời nó lại thiếu khi xét các rủi ro khác cần sự tham gia của Nhà nước thì lại không được đề cập, ví dụ như bảo lãnh trách nhiệm thực hiện hợp đồng trong bối cảnh mức độ tín nhiệm quốc gia còn thấp. Trên cơ sở luật khung, tùy theo định hướng chính sách và nguồn lực quốc gia trong từng giai đoạn, Chính phủ sẽ nên có các hướng dẫn và quy định cụ thể.

Vấn đề thứ ba, cách thức sử dụng dịch vụ công của người sử dụng có sự thay đổi mạnh mẽ, cần khuyến khích tính sáng tạo và đổi mới của khu vực tư nhân trong các dự án PPP để đáp ứng các nhu cầu tương lai.

Các quy định phong tỏa và dãn cách xã hội trong đại dịch COVID-19 sẽ tiếp tục có ảnh hưởng lâu dài về cách thức sử dụng dịch vụ CSHT, dịch vụ công của người dân và doanh nghiệp. Cách thức sử dụng dịch vụ công nói chung của người sử dụng có sự dịch chuyển rất lớn sang kết hợp với các dịch vụ ứng dụng số và công nghệ. Luật về PPP cần thúc đẩy ứng dụng công nghệ, đổi mới sáng tạo của khu vực tư nhân trong các dự án CSHT và đây cũng chính là lý do cần có sự tham gia của khu vực tư nhân bên cạnh mục đích thu hút vốn.

Để thúc đẩy vấn đề này, việc yêu cầu nhà đầu tư chia sẻ lợi nhuận tạo ra do sự sáng tạo, đổi mới của khu vực tư nhân cần phải hủy bỏ. Các quy định về kiểm toán nhà nước đối với hoạt động của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án trong dự luật PPP cần áp dụng theo thông lệ quốc tế dựa trên nguyên tắc tôn trọng hợp đồng PPP và hoạt động kinh doanh của nhà đầu tư.

Vấn đề thứ tư, chuẩn bị dự án nghiêm túc để thu hút đầu tư PPP.

Đầu tư cơ sở hạ tầng tại nhiều quốc gia đang phát triển trong đó có Việt Nam gặp phải hai thách thức song hành: (1) thiếu hụt nguồn vốn để đầu tư cơ sở hạ tầng và (2) thiếu các dự án PPP có tính khả thi tài trợ vốn cho dự án. Một trong những giải pháp quan trọng để xử lý vấn đề này cần tiến hành chuẩn bị dự án PPP nghiêm túc để tổ chức đấu thầu cạnh tranh và minh bạch lựa chọn nhà đầu tư. Đây là cách thức tốt nhất có thể thu hút các nhà đầu tư nghiêm túc đồng thời đem lại hiệu quả cao nhất cho lợi ích quốc gia và người sử dụng.

Dự luật PPP cần bổ sung quy định hoặc khuyến khích các bộ ngành và địa phương thực hiện nghiêm túc việc chuẩn bị dự án cũng như hình thành đơn vị phát triển dự án chuyên nghiệp để chuẩn bị các dự án PPP thế hệ mới mang tính bài bản và tạo ra sự cân bằng lợi ích và rủi ro của các bên tham gia dự án.

Điều này cũng đảm bảo cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ không chỉ đứng ngoài để nhìn mà còn có thể tham gia vào các dự án PPP phù hợp với điều kiện của từng địa phương.

Tôi cũng đề nghị bổ sung khoản 1 Điều 73 là cho phép huy động các nguồn vốn hợp lý khác, ngoài nguồn vốn nhà nước, để có thể giúp chuẩn bị các dự án kịp thời và có chất lượng cao để mời gọi đầu tư và ta cũng nên khuyến khích các nhà đầu tư tư nhân chủ động chuẩn bị và đề xuất dự án với cơ quan nhà nước."