Đô thị hoá Việt Nam: (Kỳ 1) Phát triển phân tán và thiếu kết nối

LINH NGA• 10/08/2021 04:10

WB cho rằng, việc Việt Nam chưa gặt hái được đầy đủ lợi ích của đô thị hóa có liên quan đến tình trạng kém hiệu quả của hệ thống đô thị.

Đô thị hoá Việt Nam đang đối mặt với nhiều thách thức.

Đó là nhận định được đưa ra trong báo cáo mới nhất vừa phát hành “Đô thị hoá Việt Nam trước ngã rẽ" của Ngân hàng Thế giới Việt Nam (World Bank Vietnam).

Sau khi bắt đầu công cuộc Đổi Mới vào năm 1986, tốc độ đô thị hóa dân cư của Việt Nam đã tăng mạnh. Từ năm 1980 đến 1986, tốc độ tăng tỷ lệ dân số Việt Nam sống ở khu vực thành thị là 0,3%/năm, tốc độ tăng này đã lên mức 0,9%/năm trong giai đoạn 1986-1990 trước khi đạt đỉnh 2,2%/năm từ 2000 đến 2010. Dù tăng tốc như vậy, tốc độ đô thị hóa của Việt Nam cho tới gần đây vẫn thấp hơn các nước đang phát triển ở khu vực còn lại của Đông Á và Thái Bình Dương (EAP).

Ngay cả khi đạt tốc độ tăng trưởng cao nhất, tốc độ đô thị hóa của Việt Nam vẫn thấp hơn 0,6 điểm phần trăm so với phần còn lại của khu vực. Tốc độ đó của Việt Nam thậm chí còn chậm hơn 1,0 điểm phần trăm so với Trung Quốc. Mặc dù tốc độ đô thị hóa của Trung Quốc hiện ở mức đỉnh, hàm ý mức tăng gấp đôi về đô thị hóa sau mỗi 21,7 năm, tốc độ cao nhất của Việt Nam hàm ý mức tăng gấp đôi sau mỗi 31,5 năm.

Theo nhóm phân tích, nền tảng của tốc độ đô thị hóa đặc biệt của Việt Nam là sự xuất hiện của cơ cấu đô thị hóa và công nghiệp hóa theo hai cấp khá đặc thù. Cơ cấu này kết hợp giữa cấp độ 1 là vùng chiếm ưu thế về kinh tế, có thành công chủ yếu nhờ dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) tăng đáng kể sau Đổi Mới, với cấp độ 2 có đặc điểm công nghiệp hóa và phát triển phân tán. Cấp độ 1 bao gồm hai động lực kinh tế kép là Hà Nội và TP HCM và các vùng kinh tế tương ứng, vùng Đồng bằng sông Hồng bao quanh Hà Nội và vùng kinh tế Đông Nam bộ lấy TP HCM làm trung tâm.

Ngược lại, các vùng cấp độ 2 của Việt Nam có mật độ dân số đô thị và việc làm phi nông nghiệp tương đối thấp. Những vùng này có bức tranh định cư đô thị không đồng nhất, bao gồm từ những thành phố tương đối lớn, hay đô thị cấp hai, như Đà Nẵng và Cần Thơ, cho đến những thành phố trực thuộc tỉnh, và các thị trấn và thị tứ nằm rải rác. Nhìn chung, vùng cấp độ 2 có quá trình đô thị hóa phân tán về không gian từ năm 2010, mặc dù mức độ đô thị hóa còn thấp. Tăng trưởng được thúc đẩy một phần nhờ tăng trưởng việc làm trong khu vực cấp hai và cấp ba, phù hợp với chuyển đổi nông thôn và công nghiệp hóa phân tán.

Trong cơ cấu hai cấp này, phát triển không chỉ phân tán mà còn thiếu kết nối cả trong từng cấp và giữa hai cấp. Tình trạng phát triển thiếu kết nối trong nội bộ từng cấp là hậu quả của việc mở rộng nhanh chóng nhưng quy hoạch kém của các khu vực đô thị. Công nghiệp hóa khu vực nông thôn một cách phân tán về không gian, kết hợp với việc FDI tập trung chủ yếu ở khu vực ngoại vi của Hà Nội và TP HCM, đã góp phần chuyển đổi sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang phi nông nghiệp trên quy mô rất lớn trong thập kỷ qua.

Trong khi đó, phát triển thiếu kết nối giữa hai cấp là hậu quả của việc thiếu liên kết giữa các vùng của Việt Nam. Ví dụ, tình trạng thiếu liên kết này thể hiện rõ ở mức độ di cư nội địa tương đối thấp ở Việt Nam do người di cư bị hạn chế cơ hội tiếp cận các dịch vụ xã hội, xuất phát từ những rào cản của hệ thống đăng ký hộ khẩu và thiếu nhà ở giá hợp lý cho người di cư ở khu vực thành thị.

Do đó, nhóm phân tích của WB cho rằng Việt Nam chưa gặt hái được đầy đủ lợi ích của đô thị hóa.

Trong những thập kỷ gần đây, Việt Nam đã thu hút một lượng lớn lao động từ nông nghiệp sang công nghiệp và dịch vụ. Tuy nhiên, phát triển phân tán và thiếu kết nối đồng nghĩa với việc, mặc dù số lượng lớn việc làm là ở khu vực đô thị, số lượng này vẫn chưa chiếm tỷ lệ đáng kể. Trên thực tế, với 35,2% dân số sống ở các khu vực đô thị theo phân loại chính thức năm 2017, mức độ đô thị hóa của Việt Nam vẫn còn thấp so với các nước đang phát triển ở khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, trong đó 54,7% dân số sống ở các khu vực đô thị theo phân loại chính thức năm 2017.

Và Việt Nam đang đối mặt với thách thức ngày càng lớn về tình trạng kém hiệu quả. WB cho rằng, việc Việt Nam chưa gặt hái được đầy đủ lợi ích của đô thị hóa có liên quan đến tình trạng kém hiệu quả của hệ thống đô thị. Nhìn chung, các thành phố thuộc tỉnh, đặc biệt các thành phố ngoài hai vùng đô thị lớn, chưa trải qua quá trình chuyển đổi công nghiệp dựa trên sản xuất. Nói cách khác, những đô thị cấp hai này hoạt động như các “đô thị tiêu dùng” chứ không phải “đô thị sản xuất,” phản ánh quá trình đô thị hóa chưa gắn với công nghiệp hóa mạnh mẽ.

Tình trạng sụt giảm của ưu thế tích tụ của cấp độ 1 và tình trạng đô thị cấp hai chưa phát triển được thành các trung tâm sản xuất của vùng cho thấy sự yếu kém của tính kinh tế nhờ tích tụ tại Việt Nam. Tình trạng này cũng phù hợp với bằng chứng về tình hình tắc nghẽn ngày càng tăng ở các vùng cấp độ 1, xuất phát từ tình trạng chưa thể giải quyết thỏa đáng áp lực của dân số đô thị đối với cơ sở hạ tầng, dịch vụ cơ bản, môi trường, và những vấn đề khác.

Tình trạng thiếu liên kết mạnh mẽ về không gian và giữa các doanh nghiệp góp phần dẫn tới tính kinh tế nhờ tích tụ yếu.

Mặc dù doanh nghiệp nước ngoài góp phần tạo ra sự vượt trội về kinh tế của vùng cấp độ 1 và tăng trưởng chung của nền kinh tế, các doanh nghiệp này thiếu liên kết với nhau và với doanh nghiệp trong nước, và thiếu liên kết về không gian ở các vùng mà doanh nghiệp hoạt động (hình O.6). Do đó, phần lớn việc làm do FDI tạo ra ở Việt Nam thường ở các huyện nông thôn thuộc ngoại vi Hà Nội và TP HCM. Những việc làm đó chủ yếu do các tổ hợp doanh nghiệp đơn lẻ tạo ra, thể hiện khả năng tự túc cao trong các dịch vụ hỗ trợ như hậu cần và nhà ở cho nhân viên, từ đó góp phần vào mô hình phát triển phân tán và thiếu kết nối trong cấp độ 1.

Do việc làm mà doanh nghiệp FDI tạo ra tập trung ở các khu vực tương đối cô lập, đơn lẻ ở vùng nông thôn ngoại vi của Hà Nội và TP HCM, tính kinh tế nhờ tích tụ nhiều khả năng sẽ ở mức yếu do không có thị trường lao động có liên kết về không gian và do đó hiệu quả lan tỏa kiến thức yếu.

Tình trạng thiếu kết nối và liên kết của công ty nước ngoài ở khu vực Hà Nội và TP HCM một phần có thể do đầu tư hạ tầng không đủ, góp phần làm tăng ảnh hưởng của tắc nghẽn ở những vùng này, cũng như tình trạng thiếu quy hoạch trong nội bộ vùng. Tình trạng này cũng có thể có nguyên nhân từ các ưu đãi mạnh mẽ (trợ cấp) cho các công ty đặt địa điểm ở khu vực nông thôn. Những đặc điểm này xuất phát từ ba chính sách quan trọng về không gian của Việt Nam, được mô tả trong phần sau.

Kỳ 2: Ba chính sách quan trọng về không gian

Đô thị hoá Việt Nam: (Kỳ 1) Phát triển phân tán và thiếu kết nối

đô thị hoá Việt Nam