Kinh tế Việt Nam năm COVID thứ nhất (Kỳ III): Kết hợp biện pháp tài khoá “mạnh tay”

Vào đầu khủng hoảng COVID-19, cựu Chuyên gia Kinh tế trưởng của Ngân hàng Thế giới, bà Pinelopi Goldberg đã đưa ra nhận định: “Mặc dù chi tiết có thể khác nhau giữa các nước, nhưng rõ ràng hầu hết đều nhất trí rằng các công cụ chính sách tiện tệ rất bị hạn chế ở thời điểm này - sử dụng các biện pháp tài khóa mạnh tay mới là đòi hỏi bắt buộc”.

Theo đó, nhu cầu cấp bách là làm sao đưa được tiền đến tay những người gặp khó khăn nhất càng nhanh càng tốt để giúp khởi động quá trình phục hồi. Và đó chính là điều mà Chính phủ Việt Nam đã và đang triển khai trong những tháng qua.

Theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới (WB), Chính phủ Việt Nam đã nhanh chóng điều chỉnh chính sách tài khóa để ứng phó với khủng hoảng do có vị thế tài khóa vững chắc trước khi dịch COVID-19 bùng phát.

“Chính sách tài khóa thận trọng trước đó giúp cải thiện dư địa tài khóa với tỷ lệ nợ công trên GDP được giảm từ 63,7% GDP năm 2016 xuống còn khoảng 55% GDP vào năm 2019, thấp hơn so với ngưỡng 65% do Quốc hội quy định. Gánh nặng nợ không chỉ giảm mà nhu cầu chi trả nợ cũng giảm nhờ vào nỗ lực kéo dài kỳ hạn nợ và tái cơ cấu để chuyển sang sử dụng nợ trong nước nhiều hơn”, Báo cáo "Điểm lại – Cập nhật tình hình kinh tế Việt Nam, tháng 12/2020” của WB nêu rõ.

Đồng thời, các cấp có thẩm quyền đã tích lũy được một lượng tồn ngân đáng kể do tiết giảm chi tiêu trong chương trình đầu tư công suốt từ năm 2016 đến quý ba năm 2019. Mặc dù thực chi đầu tư công thấp phần nào có nguyên nhân do những rào cản hành chính liên quan đến triển khai thực hiện Luật Đầu tư Công mới, nhưng chính điều đó lại tạo điều kiện để Chính phủ giữ chặt “hòm ngân khố”, là cái được cho là yếu tố quyết định trong giai đoạn khủng hoảng.

Cuối cùng, quy định dự phòng rủi ro ở mức 5% ngân sách quốc gia cũng tạo ra lớp đệm bổ sung để ứng phó với cú sốc COVID-19 ngoài dự kiến.

Chính phủ giữ chặt “hòm ngân khố”, là cái được cho là yếu tố quyết định trong giai đoạn khủng hoảng.

Bên cạnh đó, dù phải đối mặt với khủng hoảng COVID-19, nhưng nhờ được trang bị ba lớp đệm bảo vệ nêu trên, Chính phủ ứng phó dựa trên hai mục tiêu chính.

Mục tiêu thứ nhất là hỗ trợ các cá nhân, hộ gia đình và doanh nghiệp chống chọi với khủng hoảng. Về mặt này, các biện pháp chính sách tài khóa phù hợp được ban hành đầu tháng 4 trên cơ sở kết hợp giữa giãn thuế và hỗ trợ tài chính cho các doanh nghiệp và những người dễ bị tổn thương nhất. Trong các biện pháp về thuế, các cấp có thẩm quyền cho phép hoãn nộp thuế và bảo hiểm xã hội để các doanh nghiệp có thêm ngân quỹ. Trong các biện pháp về chi tiêu, Chính phủ hỗ trợ tài chính trực tiếp cho người lao động và các hộ gia đình dễ bị tổn thương.

Gói hỗ trợ tài khóa chỉ ở mức khiêm tốn so vớI quốc tế và khu vực thấp hơn hai đến ba lần so vớI TháiLan, Ma-lay-xia, hoặc Trung Quốc nhưng được đánh gía là tương đối tham vọng về phạm vi bao phủ, với mục tiêu hỗ trợ trên 20 triệu người.

Trong đó, hầu hết các biện pháp hỗ trợ về thuế chỉ mang tính tạm thời vì chủ yếu là hoãn nộp chứ không phải miễn giảm thuế. Đó có thể là nguyên nhân nhiều doanh nghiệp không tham gia gói hỗ trợ này vì họ vẫn phải nộp nghĩa vụ với nhà nước trong những tháng sau đó.

Biện pháp này cũng chỉ hữu ích với các doanh nghiệp có đăng ký kinh doanh, trong khi trên ba phần tư các cơ sở sản xuất kinh doanh ở Việt Nam vẫn đang hoạt động trong khu vực kinh tế phi chính thức. Gói hỗ trợ tài chính được ước tính rơi vào khoảng 1% GDP, được chia ra để tăng thêm cho các chương trình xã hội hiện hành và tạo thêm các chương trình hỗ trợ mới.

Các chương trình hỗ trợ mới được cho là khó triển khai, vì quốc gia chưa có đủ hạ tầng xã hội cơ bản để xác định đối tượng người nghèo và để chuyển tiền cho những người đó.

Theo khảo sát tần suất cao mới được Ngân hàng Thế giới thực hiện vào tháng 8/2020, chỉ có 10% hộ gia đình đăng ký tham gia các chương trình mới về hỗ trợ COVID-19, và chỉ có 1 trên 10 hộ gia đình đăng ký tham gia đã nhận được tiền của Chính phủ (12% hộ gia đình ở các khu vực đô thị đã nhận hỗ trợ so với 10,3% ở các khu vực nông thôn). Tỷ lệ tiếp nhận hỗ trợ COVID-19 mới cũng khá đồng đều giữa các nhóm thu nhập, điều đó cho thấy các hộ nghèo cũng không nhất thiết được ưu tiên hỗ trợ.

Mục tiêu thứ hai là thúc đẩy phục hồi kinh tế thông qua hỗ trợ tổng cầu trong nước. Đây là ưu tiên chính của các cấp có thẩm quyền của Việt Nam, vì giống như Trung Quốc, các cấp có thẩm quyền chú trọng đến khôi phục hoạt động của các cơ sở sản xuất nhiều hơn là trợ cấp tiền cho những người tiêu dùng bị ảnh hưởng nhiều nhất.

Công cụ chính là đẩy nhanh triển khai thực hiện chương trình đầu tư công, vốn vẫn đang có vấn đề về giải ngân chậm trong vài năm qua.12 Kết quả là tổng giải ngân đầu tư công tăng từ 192 ngàn tỷ đồng trong ba quý đầu năm 2019 lên 269 ngàn tỷ đồng trong cùng kỳ năm 2020 - tăng đến 40%.

“Nhờ nỗ lực đó, chủ yếu của chính quyền trung ương, nên chi đầu tư tăng từ 4,8% GDP trong chín tháng đầu năm của năm 2019 lên 6,5% GDP trong cùng kỳ năm 2020 - và dự kiến vẫn tiếp tục tăng đến cuối năm 2020, qua đó hỗ trợ tổng cầu thông qua hiệu ứng số nhân với nhà cung cấp và việc làm theo thời gian”, WB nhận định.

WB đánh giá, các biện pháp hỗ trợ của Chính phủ trong khủng hoảng COVID-19 đã chuyển một lượng vốn mới vào nền kinh tế trong nước nhưng lại làm giảm dư địa tài khóa. Lượng vốn mới giúp bù đắp phần nào cho suy giảm nhu cầu của tư nhân và nước ngoài. Nhưng chính sách hỗ trợ lại làm giảm dư địa tài khóa, làm đảo ngược xu hướng quan sát được ít nhất cho đến quý cuối của năm 2019. Như minh họa ở Hình I.18, Chính phủ bị giảm thu từ đầu năm 2020 trong khi phải chi tiêu nhiều hơn. Tổng thu trong chín tháng đầu năm 2020 giảm 10,8% so với cùng kỳ năm 2019.

Theo đó, giảm thu từ thuế chủ yếu phát sinh ở thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế giá trị gia tăng và thuế xuất nhập khẩu (Hình I.20 và Hình I.21). Trong khi đó, tổng chi tăng 8,1% so với chín tháng đầu năm 2019, tính cả số tăng chi đầu tư nêu trên (Hình I.22). Đồng thời, Chính phủ vẫn có khả năng cắt giảm chi thường xuyên do tạm hoãn tăng lương và cắt giảm chi phí đi lại. Chi trả lãi cũng được giảm nhờ lãi suất thấp ở cả thị trường trong nước và quốc tế.

Với những diễn biến tài khóa nêu trên, tổng bội chi ngân sách hiện được ước tính sẽ lên đến khoảng 6% GDP trong năm 2020. Bội chi ở mức đó cao hơn khoảng 2% so với dự kiến ban đầu trong dự toán ngân sách được phê duyệt,

Từ những cơ sở nêu trên, WB đánh giá, Chính phủ Việt Nam có khả năng bù đắp cho mức bội chi cao như vậy nhờ tích lũy được một lượng tồn ngân lớn trong những năm trước đó. Quy mô tồn ngân tuy khó đánh giá, nhưng chắc chắn ở mức cao vì các cấp có thẩm quyền chưa hề sửa đổi kế hoạch vay và trả nợ trên cả thị trường trong nước và quốc tế kể từ khi bắt đầu khủng hoảng COVID-19.

“Khác với nhiều nền kinh tế đang phát triển và mới nổi, Việt Nam không phải nhờ cậy các tổ chức tài chính quốc tế hoặc các đối tác phát triển cung cấp các gói hỗ trợ tài chính khẩn cấp đặc biệt, ngay cả khi được họ chào mời trong trường hợp cần thiết trong thời gian tới. Chính phủ đã vay được 260 ngàn tỷ VND trên thị trường trong nước kể từ đầu năm, nhìn chung đúng theo kế hoạch ngân sách ban đầu. Thanh khoản dồi dào trên thị trường trong nước đã tạo điều kiện để Kho bạc Nhà nước vay với lãi suất hấp dẫn, ví dụ vào ngày 28 tháng 10, lợi suất trái phiếu kho bạc bình quân chỉ ở mức 2,84%, thấp hơn 0,29 điểm phần trăm so với tháng 9”, Báo cáo của WB nêu rõ.

Hiệu ứng tiềm năng của chi tiêu công đến GDP

Nhiều nghiên cứu cho rằng chi tiêu công - bao gồm cả đầu tư công - có thể đem lại “hiệu ứng số nhân” cho sản lượng (hoặc GDP); nghĩa là thay đổi về chi tiêu công sẽ dẫn đến thay đổi về sản lượng, mặc dù khó có thể đo lường tác động trực tiếp của những chính sách đó tới tăng trưởng. Hiệu ứng số nhân của chính sách tài khóa trong thời kỳ kinh tế suy thoái có thể lớn hơn so với thời kỳ bùng nổ, vì trong thời kỳ suy thoái, chi tiêu công hỗ trợ cho tổng cầu, còn trong thời kỳ bùng nổ, chi tiêu công có thể lấn át nhu cầu của tư nhân, khiến cho sản lượng không thay đổi.

Hiệu ứng số nhân của chi tiêu công thường phụ thuộc vào đặc thù của quốc gia cũng như nhiều yếu tố cơ cấu, làm tăng hoặc giảm tác động của chi tiêu công. Tác động tiêu cực hay tích cực của những yếu tố đó với số nhân được xác định bằng các dấu +/- như sau: quy mô của nền kinh tế (+), mức độ cứng nhắc của thị trường lao động (+), mức độ linh hoạt của cơ chế tỷ giá (-), độ mở của nền kinh tế (-), sự tồn tại của các cơ chế tự ổn định (-), hiệu quả của chính sách tiền tệ (-), mức nợ (-), hiệu suất quản lý chi tiêu công, và quản lý thu (+).

Hiện có các phương pháp khác nhau để đánh giá tác động của chi tiêu công đến sản lượng. Đó là các mô hình kinh tế vĩ mô đầy đủ và các mô hình từ phía cầu. Phương pháp đơn giản để ước tính tác động ngắn hạn của chi tiêu công đến tăng trưởng là sử dụng “phương pháp gộp giỏ” (IMF, 2014).

“Theo phương pháp này, trong điều kiện quản lý chi tiêu công và quản lý thu của Việt Nam, với sản lượng của quốc gia chưa ở mức toàn dụng lao động, và tỷ giá được neo linh hoạt, thì số nhân chi tiêu rơi vào khoảng bình quân từ 0,3 đến 0.6, nghĩa là nếu chi tiêu công tăng 1.000 đồng thì GDP có thể tăng từ 300 đồng đến 600 đồng.

(Kỳ IV): Nguy cơ tổn thương trong bối cảnh bất định