Giảm thiểu biến động kinh tế vĩ mô (Kỳ 3): Gợi ý các chính sách

PGS. TS. CHU KHÁNH LÂN Học viện Ngân hàng• 20/11/2023 03:31

Khi cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ 4 mở ra cơ hội phát triển cho một số lĩnh vực, một số quốc gia đã tận dụng tốt cơ hội để thúc đẩy năng lực sản xuất và tạo tiền đề cho tăng trưởng đột phá.

>>Giảm thiểu biến động kinh tế vĩ mô (Kỳ 1): Vai trò của năng lực sản xuất quốc gia

>>Giảm thiểu biến động kinh tế vĩ mô (Kỳ 2): Các phân tích qua không gian hàng hóa

Tuy nhiên, cuộc cách mạng công nghiệp lần này cũng sẽ tạo ra sự “hủy diệt” ở một số lĩnh vực, thậm chí trở thành yếu tố để các nền kinh tế, quốc gia lớn cạnh tranh, gây ra sự xáo động về kinh tế xã hội. Thêm vào đó, đại dịch Covid-19, chiến tranh thương mại Hoa Kỳ-Trung Quốc, cuộc xung đột quân sự Nga-Ukraine đã dẫn tới đứt gãy chuỗi cung ứng, chiến tranh kinh tế, biến động kinh tế vĩ mô và đẩy quá trình phân cực địa chính trị, phân tách kinh tế, công nghệ và xã hội đi xa hơn.

Từng quốc gia, khu vực, liên minh kinh tế, quân sự cần có những biện pháp phòng ngừa chủ động, linh hoạt và hiệu quả hơn trong một môi trường có nhiều tính bất định như hiện nay. Gần đây, xu hướng chững lại của toàn cầu hóa đã được củng cố rõ rệt với tốc độ tăng trưởng thương mại chậm lại. Một mặt, toàn cầu hóa đem lại lợi ích và cơ hội cho các quốc gia, người dân trên toàn cầu nhưng mặt khác, toàn cầu hóa cũng tạo ra thế “kẻ thắng-người thua”, sự thiếu ổn định của sản xuất trong nước do sự phân bổ lợi ích không đồng đều, tạo ra những mâu thuẫn, rạn nứt nhất định trong nội bộ mỗi quốc gia cũng như giữa các quốc gia với nhau.

Việc nghiên cứu các nhân tố tác động tới biến động kinh tế vĩ mô và đề xuất các chính sách ứng phó, giúp nền kinh tế phục hồi trở nên cấp thiết hơn bao giờ hết.

Về lâu dài, toàn cầu hóa vẫn sẽ được thúc đẩy nhưng sẽ được cấu trúc lại theo sự phân cực địa chính trị mới. Quá trình điều chỉnh sẽ được thực hiện theo hướng cân bằng hơn giữa tự do hóa, mở cửa thị trường, chấp nhận các nhược điểm của nền kinh tế thị trường với bảo đảm khả năng tự cường, chống chịu của nền kinh tế, hạn chế bị phụ thuộc (vào một số đối tác và thị trường) và đặc biệt là sự ổn định kinh tế vĩ mô trong nước.

Những xu hướng kinh tế và chính trị kể trên đặt ra cho mỗi quốc gia mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô gắn với nâng cao tính độc lập và tự chủ kinh tế, trong đó phải kể đến Việt Nam, một quốc gia thu nhập trung bình thấp với đường lối đổi mới, xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ gắn với chủ động, tích cực hội nhập quốc tế sâu rộng, thực chất, hiệu quả.

Chủ trương xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ đã có từ khi Việt Nam giành được độc lập năm 1945, đặc biệt là kể từ sau Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI, thời điểm khởi đầu cho công cuộc Đổi mới. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) đã chỉ ra một trong những định hướng lớn về phát triển kinh tế là “xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ, đồng thời chủ động, tích cực hội nhập kinh tế quốc tế”.

>>Giữ vững ổn định kinh tế vĩ mô trong mọi tình huống

Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm 2021-2030 được thông qua tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII đã đặt ra mục tiêu tổng quát “kinh tế phát triển năng động, nhanh và bền vững, độc lập, tự chủ trên cơ sở khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo gắn với nâng cao hiệu quả trong hoạt động đối ngoại và hội nhập quốc tế”, “phấn đấu đến năm 2030 là nước đang phát triển có công nghiệp hiện đại, thu nhập trung bình cao” và “phấn đấu đến năm 2045 trở thành nước phát triển, thu nhập cao”.

Muốn đạt được các mục tiêu này, Việt Nam phải xác định được cần từ bỏ hay cải thiện các năng lực sản xuất hiện tại nào và hình thành các năng lực sản xuất mới nào trong từng giai đoạn phát triển sắp tới. Những năng lực sản xuất này quyết định Việt Nam sẽ sản xuất hàng hóa gì để có thể định vị vị trí của mình trong mạng lưới sản xuất toàn cầu, tiêu thụ bao nhiêu nguồn lực như năng lượng, lao động, vật tư đầu vào cho sản xuất và tạo ra được bao nhiêu giá trị gia tăng cho nền kinh tế, giải quyết được bao nhiêu việc làm, có giúp nền kinh tế vĩ mô trở nên ổn định và tăng cường sức chống chịu với các cú sốc hay không.

Quá trình nâng cấp các năng lực sản xuất của nền kinh tế chính là một phần của quá trình tái cấu trúc nền kinh tế. Tuy nhiên, tái cấu trúc nền kinh tế, trong đó có mục tiêu đa dạng hóa, nâng cấp năng lực sản xuất không thể chỉ dựa vào khu vực doanh nghiệp tư nhân mà rất cần sự định hướng của Nhà nước, đặc biệt là trong một nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Thực tiễn cho thấy sự thất bại của kinh tế thị trường là một lực cản lớn đối với quá trình nâng cấp các năng lực sản xuất của nền kinh tế.

Các doanh nghiệp tư nhân thường phải đối mặt với những bất định khi quyết định đầu tư vào năng lực sản xuất mới để sản xuất ra hàng hóa mới. Đặc tính này gia tăng ngày một nhiều trong bối cảnh các rủi ro xuất hiện với tần suất và mức độ ảnh hưởng ngày một lớn. Ngoài ra, quá trình sản xuất và phân phối các hàng hóa mới có thể gặp phải sự thiếu hụt các năng lực sản xuất ở trước và sau trong chuỗi giá trị. Sự thiếu hụt này sẽ dẫn tới tình trạng quốc gia không thể thúc đẩy các năng lực sản xuất mới hơn, cao cấp hơn và bị “nhốt” lại trong bẫy thu nhập trung bình.

Tuy nhiên, khả năng của Nhà nước tham gia vào các chuỗi giá trị hay phát triển các năng lực sản xuất bị hạn chế do nguồn lực có giới hạn và nhiều mục tiêu xã hội thay vì chỉ tập trung vào kinh tế. Do đó, việc Nhà nước xác định các chiến lược phát triển kinh tế, các chính sách và công cụ để phát triển các doanh nghiệp nhà nước chủ chốt với năng lực sản xuất hiện đại và song song với đó, có cơ chế khuyến khích, hỗ trợ khu vực tư nhân mở rộng năng lực sản xuất vào một số ngành nghề, hàng hóa là hết sức cần thiết.

Thông thường, các quốc gia sẽ có xu hướng hình thành các năng lực sản xuất mới dựa vào các năng lực sản xuất hiện tại. Thực vậy, các quốc gia bắt đầu đa dạng hóa các hàng hóa của mình bằng việc chuyển từ sản xuất một sản phẩm hiện tại sang sản xuất sản phẩm mới nhưng trong cùng một lĩnh vực (hơn là tạo ra một bước nhảy vọt để sản xuất sản phẩm mới ở trong lĩnh vực khác đòi hỏi các công nghệ mới và chứa đựng nhiều rủi ro).

>>Tăng cường nền tảng kinh tế vĩ mô

Căn cứ vào mức độ phức tạp kinh tế và đặc điểm của hàng hóa mà Việt Nam hiện đang sản xuất và xuất khẩu, có thể xác định được danh mục các hàng hóa mà Việt Nam nên tập trung sản xuất và xuất khẩu trong thời gian tới. Quá trình này bao gồm các bước xác định các chiến lược công nghiệp hóa và từ đó hình thành nên danh mục các hàng hóa tương ứng theo một mức độ ưu tiên nhất định.

Định hướng chiến lược công nghiệp hóa của một quốc gia được xây dựng dựa trên việc đánh giá năng lực sản xuất quốc gia (mức độ phức tạp kinh tế) và triển vọng phức tạp kinh tế. Chỉ số triển vọng phức tạp kinh tế của một quốc gia xem xét có bao nhiêu hàng hóa phức tạp đang ở gần năng lực sản xuất hiện tại của quốc gia đó. Chỉ số triển vọng phức tạp kinh tế của một quốc gia cao hàm ý quốc gia này có nhiều cơ hội để sản xuất ra các hàng hóa có mức độ phức tạp cao hơn, từ đó đa dạng hóa năng lực sản xuất.

So với quá khứ, Việt Nam đã cải thiện tốt hơn năng lực sản xuất so với trước đây nên giờ là lúc cần tận dụng các năng lực sản xuất này vào sản xuất ra các hàng hóa mới hơn, phù hợp với xu thế sản xuất của thế giới trong khoảng ba thập kỷ tới. Việc chọn đúng ngành, có chính sách hỗ trợ đúng và thực hiện đúng thời điểm sẽ quyết định sự thành công của chiến lược công nghiệp hóa. Trong quá trình này, cần chú ý vào các quan điểm sau:

Thứ nhất, chiến lược phát triển công nghiệp cần chuyển dần từ sử dụng nhiều lao động và năng lượng với chi phí cạnh tranh sang sử dụng nhiều công nghệ hơn, tập trung hình thành các doanh nghiệp nội địa có năng lực sản xuất cao hơn. Khi mô hình tăng trưởng dựa vào vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài để tận dụng lợi thế về chi phí không còn mang lại hiệu quả như trước, cần hình thành các doanh nghiệp nội địa có năng lực về công nghệ, tài chính, và trình độ quản trị để từng bước vươn ra thị trường quốc tế, đi đầu và chiếm lĩnh nhiều vị trí (làm nhiều khâu hơn) trong chuỗi giá trị toàn cầu.

Chiến lược phát triển công nghiệp cần giải quyết được mâu thuẫn giữa việc nâng cấp trình độ sản xuất công nghiệp và duy trì trạng thái toàn dụng lao động (một quốc gia có trên 50 triệu lao động). Các doanh nghiệp nội địa sẽ hình thành hai nhóm, một nhóm doanh nghiệp dẫn đầu với trình độ sản xuất cao, thực hiện được các khâu có giá trị gia tăng cao trong một chuỗi giá trị hàng hóa và phải có khả năng cạnh tranh trên thị trường quốc tế. Các doanh nghiệp này sẽ sử dụng đầu vào là sản phẩm đầu ra của nhóm doanh nghiệp doanh nghiệp nội địa còn lại, là các doanh nghiệp chuyên cung ứng nguồn lực lao động dồi dào (thực hiện các khâu có giá trị gia tăng thấp hơn).

Theo thời gian, các doanh nghiệp ở nhóm thứ hai này sẽ được tạo điều kiện phát triển theo hướng nâng cấp hiệu quả, chất lượng, đa dạng hóa và tăng dần hàm lượng khoa học công nghệ trong sản phẩm. Hình thành được các doanh nghiệp để cạnh tranh được trong nước, vươn ra thị trường nước ngoài và tạo được việc làm ổn định cho người lao động sẽ giúp cho nền kinh tế chống chịu tốt hơn với các cú sốc.

>>Đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô là hấp lực thu hút vốn đầu tư FDI

Thứ hai, để tạo thuận lợi cho các doanh nghiệp nội địa phát triển, Chính phủ cần triển khai các chính sách đầu tư và khuyến khích đầu tư vào các lĩnh vực sẽ là xu hướng sản xuất của thế giới trong khoảng ba thập kỷ nữa. Xây dựng hạ tầng giao thông có khả năng ứng phó với biến đổi khí hậu, phát triển vận tải hàng hóa thông minh, sản xuất và phân phối năng lượng xanh và thiết bị sử dụng năng lượng hiệu quả là các ngành công nghiệp cần được ưu tiên trong xu thế phát triển bền vững.

Vai trò của Nhà nước được thực hiện thông qua phương thức đặt hàng các công trình (hoặc dịch vụ) quan trọng quốc gia cho doanh nghiệp nội địa (không phân biệt doanh nghiệp nhà nước hay doanh nghiệp tư nhân). Ví dụ, dự án đầu tư của Nhà nước để nâng cấp hệ thống vận tải hàng hóa bằng đường sắt và đường thủy sử dụng năng lượng sạch, vật liệu thân thiện môi trường và các thiết bị tiết kiệm năng lượng có thể thúc đẩy được sự phát triển của một ngành công nghiệp cơ khí nhờ vào quy mô thị trường đủ lớn.

Tương tự, công nghiệp hóa và đô thị hóa là hai quá trình diễn ra song song và có tính đan xen, tác động qua lại rất chặt chẽ. Việt Nam đang đối mặt với vấn đề tốc độ đô thị hóa chậm hơn so với tốc độ công nghiệp hóa ở một số địa phương có nhiều khu công nghiệp. Một bộ phận người lao động và gia đình họ di chuyển tới các đô thị để làm việc nhưng lại khó tiếp cận với các dịch vụ an sinh xã hội, học tập, y tế và nhà ở… làm cản trở tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội.

Cần phát triển năng lực sản xuất công nghiệp để xử lý vấn đề đô thị hóa để tự tạo ra một thị trường đủ lớn cho các doanh nghiệp đầu tư sản xuất và trở thành tấm đệm cho các cú sốc từ thị trường bên ngoài. Ví dụ, hình thành các doanh nghiệp có năng lực xây dựng các khu đô thị, khu nhà ở sử dụng các vật liệu thân thiện với môi trường, có khả năng tự sản xuất năng lượng sạch để đáp ứng một phần nhu cầu, có khả năng phân loại rác thải và tái chế. Việc đầu tư phát triển các ngành công nghiệp thân thiện với môi trường cũng giúp ngăn ngừa những rủi ro trong bối cảnh nhiều quốc gia phát triển áp đặt các tiêu chí về phát triển bền vững lên hàng hóa nhập khẩu.

Thứ ba, để có thể nâng cấp được năng lực sản xuất, cần phải xác định thông qua các hàng hóa (hiện giờ Việt Nam chưa có lợi thế so sánh biểu lộ) nên tập trung vào sản xuất trong thời gian tới. Cần dựa trên các tiêu chí sau: là hàng hóa có mức độ phức tạp cao, tạo ra sự gia tăng về mức độ phức tạp kinh tế lẫn sự đa dạng hóa cho danh mục hàng hóa và nằm gần với năng lực sản xuất hiện tại.

Cụ thể hóa ba tiêu chí thành các tiêu chí về khoảng cách, chỉ số phức tạp kinh tế và lợi ích cơ hội. Lợi ích cơ hội là chỉ tiêu đo lường lợi ích phức tạp kinh tế tăng thêm của một quốc gia từ việc sản xuất thêm một hàng hóa. Nói cách khác, lợi ích cơ hội lượng hóa mức độ đóng góp thêm về năng lực sản xuất khi một quốc gia sản xuất thêm một hàng hóa. Khoảng cách được xây dựng dựa trên khái niệm sự liên kết, là khoảng cách giữa một hàng hóa với các hàng hóa mà quốc gia đang sản xuất.

Ba tiêu chí đã nêu được vận dụng vào quy trình lựa chọn hàng hóa như sau: chọn các hàng hóa chưa có lợi thế so sánh biểu lộ có mức độ phức tạp lớn hơn mức độ phức tạp của nền kinh tế và có khoảng cách thấp hơn giá trị trung vị của hàng hóa hiện tại. Trong tổng số 1.155 hàng hóa trong danh mục hàng hóa theo hệ thống HS 92, Việt Nam có 168 hàng hóa có lợi thế so sánh biểu lộ nên sau khi loại các hàng hóa này, còn 987 hàng hóa. Hai tiêu chí về mức độ phức tạp và khoảng cách lần lượt có giá trị bằng 0,18 và 0,82.

Cụ thể, loại 480 hàng hóa không đáp ứng tiêu chí về mức độ phức tạp hàng hóa và loại 492 hàng hóa không đáp ứng tiêu chí về khoảng cách. Do có 120 hàng hóa bị loại là giao thoa của hai tiêu chí nên từ danh mục 987 hàng hóa sẽ rút gọn xuống còn 135 hàng hóa. Tổng giá trị xuất khẩu của 135 hàng hóa này năm 2020 là 18,248 tỷ USD, chiếm tỷ trọng 5,8% kim ngạch xuất khẩu của Việt Nam.

Để có thể sắp xếp thứ tự ưu tiên trong danh mục 135 hàng hóa này, cần xây dựng trọng số cho từng tiêu chí trong ba tiêu chí kể trên để hình thành giá trị chiến lược (strategic value). Phương án thận trọng dựa vào các năng lực sản xuất hiện tại nhiều hơn, tỷ trọng cho mức độ phức tạp được hạ thấp trong khi phương án đột phá sẽ ưu tiên tạo ra các hàng hóa mới dựa trên năng lực sản xuất mới và hiện đại mà nền kinh tế còn ở khoảng cách xa.

Việc lựa chọn rời xa các năng lực sản xuất hiện tại thường đòi hỏi phải có sự hỗ trợ rất lớn từ bên ngoài (gia tăng phụ thuộc vào kinh tế nước ngoài) và gặp phải nhiều rủi ro hơn. Quá trình chuyển đổi nhanh trong năng lực sản xuất của nền kinh tế Việt Nam cho thấy sự phụ thuộc ngày càng lớn vào khu vực có vốn đầu tư nước ngoài như đã phân tích ở trên.

Do vậy, không nên lựa chọn phương án đột phá để hạn chế việc quá phụ thuộc vào công nghệ từ nước ngoài. Phương án cân bằng là phương án hài hòa của hai phương án thận trọng và đột phá, theo đó nền kinh tế dựa nhiều vào năng lực sản xuất hiện tại và từng bước cải thiện mức độ phức tạp của các hàng hóa dựa trên năng lực sản xuất của mình. Phụ lục 4 trình bày các hàng hóa mà Việt Nam nên ưu tiên sản xuất trong thời gian tới theo phương án cân bằng (do giới hạn về không gian, chỉ 35 hàng hóa đầu tiên được trình bày)4,5.

Việc sản xuất các sản phẩm này đồng nghĩa với việc Việt Nam sẽ hình thành thêm các năng lực sản xuất mới (trên nền các năng lực sản xuất hiện tại) để có được các sản phẩm có mức độ phức tạp cao hơn, mang lại một danh mục hàng hóa đa dạng hơn, từ đó góp phần giảm biến động kinh tế vĩ mô và thúc đẩy tăng trưởng.

Điểm quan trọng là phải tích hợp được xu hướng nội địa hóa (hình thành các doanh nghiệp Việt Nam đủ năng lực, đủ khả năng cạnh tranh) và xanh hóa (sử dụng đầu vào sạch, ít tác động tới môi trường, có tính tuần hoàn) là hai chiến lược quan trọng đã đề ra ở trên vào sản xuất các hàng hóa này.

Tất nhiên, kết quả phân tích định lượng đã chỉ ra việc mở rộng năng lực sản xuất sẽ giúp cho nền kinh tế ứng phó tốt hơn với biến động kinh tế vĩ mô nhưng đổi lại, ảnh hưởng tiêu cực của các cú sốc tới ổn định kinh tế vĩ mô cũng sẽ bị khuếch đại. Cần tiếp tục có các nghiên cứu để xác định các công cụ và cách thức kiểm soát tốt hơn các tác động khuếch đại đó như các chính sách an sinh xã hội, quỹ dự trữ quốc gia, các chính sách ngoại giao kinh tế...