Để đất đai thành nguồn lực hàng đầu

MINH ĐĂNG thực hiện• 24/01/2023 01:00

Luật sư Nguyễn Tiến Lập, Trọng tài viên Trung tâm Trọng tài Quốc tế Việt Nam, Thành viên NHQuang và Cộng sự đưa ra những lý giải để đất đai trở thành nguồn lực hàng đầu cho sự phát triển của quốc gia.

>>> Để đất đai được phân bổ và sử dụng hiệu quả

- Là đạo luật lớn nhận được sự quan tâm của xã hội, theo quan điểm của ông chúng ta cần phải sửa những nội dung gì để đất đai thành nguồn lực hàng đầu cho sự phát triển, thưa ông?

Ban đầu, với cách đặt vấn đề của Bộ Tài nguyên Môi trường, tôi nghĩ việc sử đổi Luật Đất đai sẽ chỉ dừng ở các điều chỉnh mang tính kỹ thuật tức đắp, vá các lỗ hổng, khiếm khuyết đang nổi cộm. Tuy nhiên, sau khi UBTV Quốc hội quyết định tổ chức lấy ý kiến nhân dân, tôi cho rằng Quốc hội đã có quan điểm và cách tiếp cận khác theo hướng sửa đổi luật cơ bản và toàn diện hơn. Điều này được cả xã hội cũng như cá nhân tôi rất hoan nghênh, đồng tình.

Từ góc nhìn chuyên gia, tôi thấy cần trở lại những câu hỏi khái quát, có tính lý luận. Tại sao ai cũng thừa nhận Luật Đất đai là đạo luật lớn, quan trọng hàng đầu vì chi phối mọi khía cạnh của đời sống kinh tế, dân sự mà lại cứ khoảng 10 năm lại phải rà soát sửa đổi tới mức coi như làm luật mới? Tức nó ngầm định các tác động gây xáo trộn đời sống vốn rất cần tính ổn định bên cạnh sự phát triển.

Tôi vẫn cho rằng mọi sự bắt đầu từ năm 1980 khi Nhà nước tiến hành quốc hữu hoá đất đai thành sở hữu toàn dân, bởi từ đó tất cả xoay quanh vấn đề: Liệu Nhà nước với tâm thế, quyền và trách nhiệm của “ông chủ sở hữu” thì sẽ quản lý tài sản đất đai của mình như thế nào?

Nhưng đất đai không chỉ là tài sản hay phương tiện mà với tính chất là lãnh thổ quốc gia, là không gian sống của con người thì sẽ vô cùng khó khăn và phức tạp nếu muốn quản lý nó với tư cách một chủ sở hữu duy nhất. Và đó chính là căn nguyên của các thách thức đặt ra khi xây dựng, ban hành và thực thi đạo luật này.

Tôi nói vậy bởi nhìn sang các nước, họ không có một đạo luật đất đai chung và tổng thể mà điều chỉnh các vấn đề liên quan đến đất bằng luật dân sự, luật quy hoạch, luật môi trường và các luật đơn hành khác như luật về thu hồi và đền bù đất đai để xây dựng công trình... Trong đó, toàn bộ các vấn đề liên quan đến quyền sở hữu, chiếm hữu và sử dụng đất là yếu tố ổn định lâu dài do luật dân sự điều chỉnh trong khi Nhà nước không bao giờ mất đi các quyền điều tiết, can thiệp.

Trong khi ở nước ta, Nhà nước can thiệp trực tiếp vào ba vấn đề chính yếu, từ toàn bộ lãnh thổ quốc gia cho đến từng thửa đất riêng lẻ, đó là mục đích sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất và giá đất.

Chính vì vậy, để đi tìm một lối thoát cho hiện trạng, tôi cho rằng cần có tư duy và tiếp cận đột phá trong cả ba khâu nói trên, bắt đầu bằng việc các cơ quan chính quyền không còn can thiệp, quyết định mục đích sử dụng cho từng thửa đất đã chuyển giao cho tổ chức cá nhân theo cách thức của Luật Đất đai, thay vào đó hãy chỉ quản lý nó bằng công cụ điều tiết theo quy hoạch và các luật chuyên ngành mà thôi.

- Vậy, thưa ông các vấn đề liên quan đến đất đai thì quy hoạch là nhóm đầu tiên cần phải sửa?

Người ta vẫn ngộ nhận coi quy hoạch sử dụng đất cũng là một loại quy hoạch thông thường của ngành địa chính do Bộ Tài nguyên – Môi trường chủ trì. Nhưng theo tôi, về bản chất và thực tế không phải vậy bởi đất đai chính là tất cả, là nền tảng và không gian tồn tại của mọi chủ thể trong xã hội. Cho nên nếu quy hoạch đất đai vẫn lấy tham vọng can thiệp, ấn định mục đích sử dụng cụ thể của từng thửa đất, mà theo đó Luật Đất đai đang được thiết kế để phân loại hàng trăm mục đích sử dụng đất khác nhau, thì có thể nói ai nắm được công cụ này thì người đó có quyền chi phối, tác động tất cả, dù bằng cách này hay cách khác.

Và “người đó” chính là hệ thống các cơ quan địa chính, là bộ phận trực thuộc chính quyền địa phương từ cấp tỉnh xuống đến tận huyện và xã.

Tôi phải nói điều này với tâm trạng đau xót bởi cái cơ chế này đã làm phát sinh biết bao tiêu cực và tham nhũng trong bộ máy công quyền. Đồng thời, nó không chỉ gây khó cho người dân, doanh nghiệp mà còn là rào cản cho sự phát triển, vốn luôn luôn cần sự năng động, linh hoạt và tự do. Có thể nêu ví dụ như: Muốn xác lập các quyền tài sản trên đất thì anh phải có “Sổ Đỏ”, trong đó luôn luôn ghi rõ mục đích và thời hạn sử dụng đất của anh.

Vậy, nếu muốn thay đổi mục đích sử dụng tài sản ở bất cứ thời điểm nào, anh luôn luôn cần phải xin hay đăng ký lại để hợp thức theo nguyên lý “sở hữu đất ưu tiên hay quyết định sở hữu nhà”.

>>Bổ sung chế tài xử phạt vi phạm trong lĩnh vực đất đai

Bởi vậy, tôi rất tâm đắc và hoan nghênh sự đổi mới về công tác quy hoạch được đề xuất từ Bộ Kế hoạch - Đầu tư được BCH Trung ương và Chính phủ phê chuẩn. Đó là sự nhấn mạnh quy hoạch không gian phát triển chung của quốc gia. Về bản chất, đó là sự tôn trọng tự do chính là động lực của phát triển. Trong khía cạnh này, nhìn sang các nước, tôi thấy họ tư duy để xử lý vấn đề khá đơn giản, đó là chủ yếu quy hoạch không gian theo hướng Nhà nước chỉ quyết định đất nào nào được xây dựng và đất nào không. Bởi đất đai là tài nguyên có giới hạn, Nhà nước phải xác định khu vực cấm xây nếu không thì người dân sẽ xây hết và không còn đất nữa. Còn xây cái gì trên đất là công việc của thị trường, Nhà nước chỉ điều tiết và quản lý theo chuyên ngành như xây dựng hay môi trường là đủ.

- Để có được thị trường sử dụng đất cả sơ cấp và thứ cấp như ông kỳ vọng, theo ông chúng ta phải làm gì?

Đúng là thị trường đất và bất động sản rất quan trọng và “nhạy cảm”. Vừa qua như chúng ta thấy, khởi đầu từ sự vụ Tân Hoàng Minh, khi thị trường này đi xuống thì kéo cả nền kinh tế bị ảnh hưởng theo.

Tuy nhiên, nói một cách sòng phẳng, sau bao năm chúng ta vẫn chưa có một thị trường này đúng nghĩa. Lý do là đã là thị trường lành mạnh thì giá cả phải do quan hệ cung cầu quyết định theo hướng cơ bản là hợp lý với mức sống và khả năng chi trả của đa số người dân, là bên mua hay người tiêu dùng. Cả giá đất và giá nhà ở Việt Nam đã và đang quá cao, thậm chí tới mức “bong bóng”, bởi nó do các nhà phát triển bất động sản quyết định trên sự khai thác và trục lợi quy định pháp lý và cơ chế quản lý đất đai hiện hành.

Ở một góc độ nào đó, tôi cho rằng đó là thị trường đầu cơ dựa trên các yếu tố như: Quan hệ thân hữu với chính quyền để có được thương quyền chiếm dụng đất và phát triển dự án bất động sản, hệ thống ngân hàng kinh doanh chủ yếu bằng tín dụng thế chấp quyền sử dụng đất, tâm lý xã hội được chi phối bởi tính hám lợi ngắn hạn và kỳ vọng làm giàu nhanh trong tương lai..

Do đó, nếu sửa đổi Luật Đất đai chỉ nhằm bỏ khung giá đất cứng nhắc để chuyển sang áp dụng giá thị trường linh hoạt theo từ năm thì tôi e rằng chưa giải quyết được vấn đề cho mục tiêu giảm nhiệt giá cả thị trường này.

- Vậy còn vấn đề cải cách thể chế đất đai? Như ông biết, Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đã dành một chương về thủ tục đất đai, đặc biệt liên quan đến giao đất, thu hồi đất, thưa ông?

Thực ra tôi quan tâm tới bản chất sự việc hay tính hợp lý và logic cũng như các mục tiêu có thể giải trình được của các chính sách và cơ chế.

Thể chế về đất đai lý tưởng là không tách biệt về nguyên lý giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng và có sự đồng nhất về khái niệm quyền tài sản. Chúng ta nói toàn dân là chủ sở hữu nhưng không phải vậy mà chính là Nhà nước, nhưng Nhà nước nào thì thực chất quyền lực lại nằm trong tay các cấp chính quyền địa phương mà trực tiếp là các cơ quan địa chính. Thế nhưng đất đai không thể là khái niệm trừu tượng mà phải là các thửa đất cụ thể vốn luôn luôn được chiếm hữu, sử dụng của ai đó rất rõ ràng. Thế rồi Nhà nước phải xử lý hai mối quan hệ có tính xung đột lợi ích là vừa là chủ thể có chủ quyền chính trị tức thực hiện chức năng quản trị xã hội, lại vừa là chủ thể thực hiện quyền sở hữu lớn nhất về đất đai theo góc nhìn của luật dân sự. Tóm lại, muốn bàn về thể chế để hoàn thiện nó thì rất cần làm rõ để minh định các vấn đề trên.

Còn ở tầng cụ thể, tôi thấy nổi cộm hai vấn đề về giao quyền sử dụng đất và thu hồi đất. Chẳng hạn, khi Nhà nước giao quyền sử dụng đất cho các nhà phát triển bất động sản thì lại không quan tâm đến vấn đề địa tô chênh lệch. Tức khi giá đất tăng do quy hoạch hay hình thành dự án thì phần tăng đó lại hoàn toàn thuộc về bên thuê quyền sử dụng theo kiểu “mượn đầu heo nấu cháo”, thay cho cơ chế chia sẻ với chủ sở hữu đất. Hay trong trường hợp thu hồi đất thì phải hiểu đó là sự tước đoạt các quyền tài sản của người sử dụng đất và như vậy phải hạn chế vào những lý do rất đặc biệt như an ninh quốc gia hay lợi ích công cộng một khi không có phương án đảm bảo khác. Như vậy, có lẽ các phương án sửa đổi Luật Đất đai lần này cần mở rộng và đề cập rõ hơn các vấn đề đó.

- Nhưng nói cho cùng, để các văn bản quy phạm pháp luật đi vào thực tế còn là một câu chuyện... dài, thưa ông?

Chúng ta đều thừa nhận rằng nếu có đạo luật tốt trên văn bản mà khâu tổ chức thực thi yếu kém thì nó cũng không mang lại tác dụng gì. Với Luật Đất đai như cách tiếp cận hiện nay sẽ có ba trở ngại trong vấn đề thực thi.

Thứ nhất, bởi nó quá bao quát và phức tạp cho nên không phải ai cũng sẽ hiểu đúng, rõ và thống nhất các điều khoản cũng như nội hàm chính sách ẩn chứa đằng sau đó, thậm chí ngay cả các cán bộ của hệ thống quản lý đất đai.

Thứ hai, các vấn đề liên quan đến đất đai không chỉ do Luật Đất đai điều chỉnh mà còn phụ thuộc vào nhiều luật chung và luật chuyên ngành khác. Tôi chỉ đơn cử rất nhiều sự khác biệt cả về quan điểm chính sách lẫn quy định trên văn bản giữa Luật Đất đai và Luật Đầu tư mà sự vụ Tân Hoàng Minh là một ví dụ điển hình.

Thứ ba, sự liêm chính của cán bộ thừa hành trong quản lý đất đai không cao, chưa muốn nói là các hiện tượng tiêu cực, tham nhũng đang khá phổ biến.

- Cuối cùng, trở lại băn khoăn đầu tiên và cũng là bản chất: Theo ông làm thế nào để đất đai trở thành nguồn lực hàng đầu cho sự phát triển?

Với tư cách là một người nghiên cứu và thực hành về pháp luật nhiều năm, điều mong muốn thực sự của tôi là có sự thay đổi tư duy tiếp cận vấn đề đất đai ở ba cấp độ:

Thứ nhất, hãy coi đất đai không chỉ là tài nguyên cho phát triển kinh tế mà cần tôn trọng nó như là không gian sinh tồn của quốc gia, xã hội, từng cộng đồng và cá nhân cụ thể.

Thứ hai, cần thừa nhận trên thực tế tính đa dạng trong sở hữu và sự phong phú, linh hoạt trong sử dụng đất đai.

Thứ ba, về phương diện lập pháp, nên tách phạm trù đất đai thành các lĩnh vực cụ thể để điều chỉnh nó bằng các luật đơn ngành khác nhau thay cho pháp điển hoá tất cả trong một luật đồ sộ duy nhất.

Riêng cho với mục tiêu phát triển kinh tế, điều này đồng nghĩa với tạo lập và gia tăng cả tài sản vật lý và các giá trị. Để phát huy và duy trì cảm hứng sáng tạo và và động lực phấn đấu của mọi chủ thể trong xã hội cho mục tiêu làm giàu và phát triển thì các quyền tài sản dân sự gắn liền với đất đai phải được minh định rõ ràng và bảo vệ chắc chắn bằng pháp luật.

Đó có lẽ chính là niềm tin và hy vọng của người dân vào việc sửa đổi Luật Đất đai lần này.

- Xin cảm ơn ông!