Luật Đất đai sửa đổi: Bổ sung quy định quản lý và sử dụng đất lấn biển

>>> Luật Đất đai sửa đổi: Cần thiết định giá đất độc lập

Luật Đất đai năm 2013 quy định Nhà nước có chính sách khuyến khích người sử dụng đất “khai hoang, phục hóa, lấn biển, đưa diện tích đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước hoang hóa vào sử dụng…” nhưng chưa có các quy định nhằm cụ thể hóa. Do vậy, chính sách khuyến khích lấn biển tạo quỹ đất cho đến nay vẫn chỉ mang tính chất nguyên tắc.

Chính sách mang tính chất nguyên tắc

Điều 111 Dự thảo chỉ ghi nhận “dự án lấn biển đầu tư bằng nguồn vốn của Nhà nước” để tạo lập quỹ đất. Trên thực tế, các dự án lấn biển yêu cầu vốn đầu tư vô cùng lớn, cần huy động tốt nguồn lực từ khối tư nhân để triển khai có hiệu quả. Bởi vậy, kiến nghị cơ quan soạn thảo cần bổ sung các hình thức khác: Dự án lấn biển bằng nguồn vốn ngoài đầu tư công; dự án lấn biển sử dụng vốn hỗn hợp; dự án lấn biển theo phương thức đối tác công - tư… để tạo khung khổ pháp lý triển khai.

Lý do khiến Dự thảo chỉ ghi nhận dự án lấn biển đầu tư bằng nguồn vốn của Nhà nước có thể là bởi Điều 111 Dự thảo thuộc Chương VIII quy định về “Phát triển quỹ đất” với cách hiểu là hoạt động chủ động mở rộng quỹ đất của Nhà nước. Tuy nhiên, “phát triển quỹ đất” không chỉ là nhiệm vụ của Nhà nước bởi đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do đó người dân hay doanh nghiệp, tổ chức kinh tế thuộc khối tư nhân cũng có quyền (và nghĩa vụ) mở rộng quỹ đất vì lợi ích quốc gia, dân tộc.

Dự thảo chỉ ghi nhận dự án lấn biển đầu tư bằng nguồn vốn của Nhà nước, chưa quy định về các dự án lấn biển không sử dụng vốn đầu tư công, vốn nhà nước ngoài đầu tư công nên dự thảo chưa quy định về chế độ sử dụng đất hình thành từ hoạt động lấn biển như nhiệm vụ, giải pháp mà Nghị quyết số 18-NQ/TW đề ra. Với dự án lấn biển đầu tư bằng nguồn vốn của Nhà nước, quỹ đất được hình thành được xác lập sở hữu toàn dân, được quản lý, sử dụng theo chế độ sử dụng đất công, được giao đất, cho thuê đất qua đấu giá, đấu thầu nên không cần thiết phải quy định về chế độ sử dụng đất hình thành từ hoạt động lấn biển bằng nguồn vốn của Nhà nước.

Tuy nhiên, Dự thảo cần thiết phải bổ sung quy định về quản lý, sử dụng đất hình thành từ dự án lấn biển không sử dụng vốn đầu tư công, vốn nhà nước ngoài đầu tư công. Mặt khác, sửa đổi Luật Đất đai cần gắn liền với sửa đổi các luật liên quan, gồm Luật Đấu thầu và Luật Đầu tư để tạo hành lang pháp lý lựa chọn nhà đầu tư các dự án có cấu phần lấn biển.

>>> Dự thảo Nghị định về lấn biển: Vẫn còn quy định… chồng chéo

Hệ thống pháp luật hiện nay tách bạch việc quản lý đất đai theo Luật Đất đai; việc quản lý khu vực biển thực hiện theo Luật Biển Việt Nam và Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo. Diện tích đất được đưa vào quy hoạch sử dụng đất theo Luật Đất đai; diện tích khu vực biển được đưa vào quy hoạch không gian biển quốc gia theo Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo. Ranh giới phân định giữa diện tích đất và biển là “đường mép nước biển thấp nhất trung bình trong nhiều năm”, thường gọi là “đường triều kiệt”.

Hoạt động lấn biển sẽ làm thay đổi hiện trạng, biến khu vực đang là biển trở thành đất, dẫn đến thay đổi luật áp dụng, đồng thời đưa một diện tích thuộc quy hoạch không gian biển quốc gia chuyển sang quy hoạch sử dụng đất.

Sửa đổi các luật liên quan

Theo Nghị quyết số 134/2020/QH14, Quốc hội đã giao Chính phủ ban hành quy định về hoạt động lấn biển. Tuy nhiên cho đến nay, Nghị định về lấn biển vẫn chưa được ban hành.

Nghị định số 11/2021/NĐ-CP về giao các khu vực biển nhất định cho tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên biển (“Nghị định 11”) đã có quy định về giao khu vực biển để lấn biển: “Thời hạn giao khu vực biển để lấn biển được xem xét trên cơ sở kế hoạch lấn biển của dự án đã được phê duyệt. Tổ chức, cá nhân được giao khu vực biển để lấn biển thực hiện dự án đầu tư thì được tiếp tục sử dụng diện tích đất hình thành sau khi lấn biển theo quy định của pháp luật về đất đai”.

Tuy nhiên Nghị định 11 là văn bản quy định chi tiết Luật Biển Việt Nam và Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo, không căn cứ vào Luật Đất đai. Dẫn đến Nghị định 11 không quy định về chế độ quản lý, sử dụng đất sau lấn biển.

Câu hỏi mấu chốt với các dự án có hạng mục lấn biển sử dụng vốn tư nhân là: Sau khi nhà đầu tư tự bỏ vốn để thực hiện lấn biển, làm thay đổi hiện trạng (từ mặt biển trở thành mặt đất) thì việc quản lý, sử dụng đất như thế nào? Nhà đầu tư bỏ vốn lấn biển đương nhiên được giao đất, cho thuê đất để tiếp tục thực hiện dự án sản xuất, kinh doanh hay Nhà nước thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất?

Ngoài ra, hệ thống pháp luật hiện hành chỉ quy định về lựa chọn nhà đầu tư (đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất, chấp thuận nhà đầu tư) đối với dự án đầu tư có sử dụng đất; không quy định lựa chọn nhà đầu tư đối với dự án sử dụng mặt biển (mà sau khi lấn biển sẽ trở thành mặt đất). Như vậy việc sửa đổi Luật Đất đai cần gắn liền với sửa đổi các luật liên quan, gồm Luật Đấu thầu và Luật Đầu tư để tạo hành lang pháp lý lựa chọn nhà đầu tư các dự án có cấu phần lấn biển (bao gồm dự án sử dụng 100% diện tích mặt nước biển hoặc dự án vừa sử dụng đất, vừa sử dụng mặt nước biển).

Ví dụ: Doanh nghiệp A đề xuất thực hiện một dự án đầu tư sử dụng 1.000ha mặt nước biển để lấn biển xây dựng khu đô thị. Với dự án khu đô thị thông thường, nhà đầu tư phải đề xuất để trình chấp thuận chủ trương đầu tư (thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ theo Điều 31 Luật Đầu tư năm 2020, sửa đổi bởi Luật số 03/2022/QH15). Sau đó, UBND cấp tỉnh tổ chức lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất (nếu đất đã giải phóng mặt bằng) hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất (nếu đất chưa giải phóng mặt bằng).

Tuy nhiên, với dự án khu đô thị lấn biển, sử dụng toàn bộ diện tích mặt biển mà không sử dụng đất thì Luật Đầu tư năm 2020 chưa có quy định về thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư và hình thức lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án. UBND cấp tỉnh cũng không thể tổ chức lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất bởi dự án này không sử dụng đất.

Như vậy, song song với sửa đổi Luật Đất đai, Quốc hội cần sửa đổi các luật liên quan như: Tại dự thảo Luật Đấu thầu sửa đổi cần bổ sung quy định về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dự án lấn biển (là dự án đầu tư kinh doanh nhưng không sử dụng “đất”).

Sửa Luật Đầu tư để bổ sung quy định về chấp thuận chủ trương đầu tư, các hình thức lựa chọn nhà đầu tư dự án lấn biển..., tạo hành lang pháp lý triển khai các dự án lấn biển, dự án có cấu phần lấn biển.