Luật Đất đai sửa đổi (Kỳ 5): Cần cụ thể hóa quy định "quyền bề mặt"

>>> Khớp nối phương thức giao đất với cơ chế lựa chọn nhà đầu tư

Theo quy định của pháp luật đất đai và dân sự hiện hành, người sử dụng đất được sử dụng không gian và lòng đất theo chiều thẳng đứng từ ranh giới của thửa đất. Điều đó đồng nghĩa với phạm vi sử dụng không gian của người sử dụng đất là rất rộng, người sử dụng đất có toàn quyền khai thác, sử dụng khoảng không gian bên trên và trong lòng đất và chỉ bị hạn chế trong một số trường hợp cá biệt.

hực tiễn gần đây, rất nhiều công trình xây dựng lớn được thực hiện trên bề mặt đất như đường sắt trên cao Cát Linh – Hà Đông, xây dựng các công trình giao thông ngầm ở các thành phố lớn như Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh… hoặc các dự án về condotel (một sản phẩm mới của thị trường bất động sản) đều đặt ra nhiều vấn đề cần phải giải quyết về mặt pháp lý.

Rất nhiều công trình xây dựng được thực hiện trên bề mặt đất đang đặt ra nhiều vấn đề cần giải quyết về mặt pháp lý

Việc trao quyền rất rộng cho người sử dụng đất như trên vô hình trung dẫn đến việc trên một thửa đất, ở cùng một thời điểm chỉ có một chủ thể khai thác, sử dụng, dẫn đến bất cập trong việc tận dụng tối đa nguồn lực đất đai.

Sử dụng đất trên không

Để dễ hình dung, bạn đọc có thể nghiên cứu một ví dụ sau đây. Công ty A là chủ đầu tư một dự án có công năng hỗn hợp gồm khách sạn, căn hộ du lịch cao cấp nằm sát bờ biển. Công ty A được giao/cho thuê 02 thửa đất, trên mỗi thửa đất đầu tư xây dựng một tòa tháp cao 34 tầng. Ngăn cách giữa 02 thửa đất là con đường giao thông công cộng.

Để tạo cảnh quan, điểm nhấn kiến trúc, Công ty A đề xuất tạo cầu nối trên không kết nối hai tòa tháp ở vị trí tầng 4 và tầng 5. Cầu nối này có cấu tạo bằng vách kính, vừa đảm bảo kết nối giao thông giữa hai tòa tháp, vừa thiết kế hồ nước tạo cảnh quan. Có thể tưởng tượng giống như hình ảnh Tháp đôi Petronas tại Kuala Lumpur, Malaysia.

Theo quy định của Luật Xây dựng, công trình phải được cấp giấy phép xây dựng, bao gồm cả hạng mục cầu nối trên cao. Tuy nhiên để cấp giấy phép xây dựng chủ đầu tư phải có các loại giấy tờ hợp pháp về đất đai theo Nghị định số 53/2017/NĐ-CP, bao gồm: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; Quyết định giao đất; Hợp đồng thuê đất...

Đối với hạng mục cầu nối trên cao, do nằm phía trên khoảng không của đường giao thông do Nhà nước quản lý nên chủ đầu tư không được giao đất/cho thuê đất, dẫn đến thiếu giấy tờ hợp pháp về đất đai và không đủ điều kiện cấp giấy phép xây dựng.

Để triển khai dự án, Công ty A đề xuất được thuê khoảng không gian phía trên đường giao thông công cộng với đơn giá thuê đất thương mại dịch vụ. Nhu cầu này đã được UBND tỉnh K đề xuất với Thủ tướng Chính phủ và được giao các Bộ Tài chính, Tài nguyên và Môi trường, Xây dựng, Tư pháp nghiên cứu, tham mưu.

Tuy nhiên, pháp luật đất đai hiện hành chưa có quy định về cho thuê phần không gian phía trên bề mặt của công trình công cộng (khoảng không gian phía trên bề mặt công trình công cộng không phải đối tượng thu tiền thuê đất). Bởi vậy, dù Công ty A tự nguyện muốn nộp nhưng cơ quan nhà nước cũng không thể thu.

Tài sản kết cấu hạ tầng giao thông do Nhà nước đầu tư, được giao cho các cơ quan nhà nước (Bộ GTVT, Sở GTVT hoặc UBND cấp huyện…) quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. “Người sử dụng đất” đối với diện tích đường giao thông là các cơ quan quản lý nêu trên và bởi vậy Luật Đất đai năm 2013 chưa có quy chế để trao quyền sử dụng khoảng không gian phía trên bề mặt công trình công cộng cho một chủ thể khác.

Mặc dù khoản 2 Điều 157 Luật Đất đai quy định: “Việc sử dụng đất xây dựng công trình công cộng có hành lang bảo vệ an toàn phải bảo đảm kết hợp khai thác cả phần trên không và trong lòng đất, bố trí kết hợp các loại công trình trên cùng một khu đất nhằm tiết kiệm đất…”. Tuy nhiên đây mới chỉ là quy định mang tính chất nguyên tắc, chưa có quy định cụ thể nhằm bảo đảm thực hiện và tháo gỡ vướng mắc với trường hợp thuê đất trên không.

Hiện thực hóa “quyền bề mặt”

Vấn đề sử dụng đất trên không có liên hệ mật thiết với “quyền bề mặt” (Superficies, hay Surface right) - một chế định cổ điển đã có từ Luật La Mã và được pháp luật Việt Nam quy định lần đầu tiên tại Bộ luật dân sự năm 2015.

Theo Bộ luật dân sự năm 2015, “Quyền bề mặt là quyền của một chủ thể đối với mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất mà quyền sử dụng đất đó thuộc về chủ thể khác” (Điều 267). Về căn cứ xác lập, “Quyền bề mặt được xác lập theo quy định của luật, theo thỏa thuận hoặc theo di chúc” (Điều 268). Về nội dung, “Chủ thể quyền bề mặt có quyền khai thác, sử dụng mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất thuộc quyền sử dụng đất của người khác để xây dựng công trình, trồng cây, canh tác..”, “có quyền sở hữu đối với tài sản được tạo lập…” (Điều 271).

Cần hiện thực hóa quyền bề mặt trong chế độ pháp lý về đất đai. Ảnh: Hoàng Minh

Như vậy, Bộ luật dân sự năm 2015 với vai trò là luật chung điều chỉnh các quan hệ tư đã đề ra quy định mang tính nguyên tắc về “Quyền bề mặt”, là quyền năng của một chủ thể đối với khoảng không gian trên mặt đất, lòng đất mà quyền sử dụng đất thuộc về chủ thể khác.

Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2013 ban hành trước Bộ luật dân sự năm 2015 đã chưa có quy định về quyền bề mặt. Do đó, khái niệm này cần được cụ thể hóa trong Luật Đất đai sửa đổi (dự kiến thông qua năm 2023) nhằm đảm bảo sự đồng bộ của hệ thống pháp luật, đáp ứng đòi hỏi thực tiễn cũng như giải quyết những vướng mắc về sử dụng đất trên không như đã nêu.

Qua nghiên cứu dự thảo Luật Đất đai sửa đổi do Bộ Tài nguyên và Môi trường chủ trì soạn thảo đã lần đầu tiên đề cập đến vấn đề phân loại đất theo không gian sử dụng, theo đó đất đai được phân loại theo các khu vực, trong đó bao gồm “Khu vực không gian ngầm và không gian trên không”.

Cụ thể, Điều 108 dự thảo quy định không gian sử dụng đất theo tầng: Đất tầng bề mặt là không gian sử dụng đất bao gồm diện tích bề mặt của thửa đất, độ sâu và chiều cao được phép xây dựng…; Đất xây dựng công trình ngầm là không gian sử dụng đất ngầm nằm phía dưới đất tầng bề mặt; Đất xây dựng công trình trên không là không gian sử dụng đất trên không nằm phía trên đất tầng bề mặt...

Dự thảo cũng quy định việc xác định diện tích không gian sử dụng đất gắn với quản lý, khai thác không gian ngầm, không gian trên mặt đất trong các cấp độ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (cấp quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện).

Tuy nhiên, điều đáng tiếc là dự thảo Luật Đất đai sửa đổi vẫn chưa có quy định cụ thể về “Quyền bề mặt”, và do vậy vẫn chưa thực sự bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.

Trên cơ sở đó kiến nghị cơ quan chủ trì soạn thảo cần nghiên cứu để cụ thể hóa “Quyền bề mặt” đã được quy định về nguyên tắc tại Bộ luật dân sự năm 2015, qua đó giúp tháo gỡ vướng mắc cho các trường hợp cá nhân, tổ chức có nhu cầu trả tiền để sử dụng đất trên không (xây công trình trên khoảng không gian phía trên bề mặt đất) hoặc sử dụng đất xây dựng công trình ngầm (đường hầm kết nối các khối nhà mà trên bề mặt đất là công trình giao thông hoặc là đất thuộc quyền sử dụng của chủ thể khác.