Cơ chế đặc thù có tạo nên sự phát triển đặc biệt?

Đó là nhận định của Luật sư Nguyễn Tiến Lập, Thành viên NHQuang và Cộng sự, Trọng tài viên VIAC khi trao đổi với Diễn dàn Doanh nghiệp về một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển 4 tỉnh, thành phố: Hải Phòng, Nghệ An, Thanh Hóa, Thừa Thiên Huế.

- Luật sư đánh giá như thế nào về đề xuất này?

Cơ chế hay chính sách đặc thù ở đây thường đề cập đến ba khía cạnh với điều kiện vượt khỏi khung pháp luật và thực tiễn chính sách thông thường, vốn được áp dụng đại trà.

Đó là thứ nhất, chính quyền địa phương sẽ được trao quyền lớn hơn để tự quyết định các vấn đề về phát triển, đặc biệt có cả quyền được thiết lập một số quan hệ đối ngoại trực tiếp; thứ hai, môi trường chính sách, pháp luật về đầu tư, thương mại tại địa phương đó sẽ có sự tự do, thông thoáng hơn, bớt đi các rào cản về giấy phép và thủ tục hành chính; và thứ ba, có các ưu đãi về tài chính cho địa phương đó như tỷ lệ điều tiết về ngân sách được nộp hay cấp cho và từ trung ương, hoặc miễn, giảm về thuế, thu ngân sách cho các nhóm đối tượng cụ thể.

Tóm lại, nó sẽ tạo ra các điều kiện rất thuận lợi về chính sách để địa phương đó thu hút và thúc đẩy đầu tư, kinh doanh của tư nhân cho mục đích phát triển kinh tế.

-Vậy, sao một điều tốt có tính hiển nhiên như vậy lại không trở thành “thông thường” được, thay cho phải coi là “đặc thù”, hơn nữa lại còn phải “thí điểm” giới hạn ở một số địa phương nhất định?

Về phương diện lý thuyết, ở đâu càng tự do thì ở đó càng phát triển, ít nhất về phương diện kinh tế. Nhưng nếu ở cấp địa phương mà quá tự do thì sự kiểm soát và quyền quản lý thống nhất và tập trung của trung ương sẽ như thế nào?

Hơn nữa, đã từng có những nước mà ở đó địa phương phát triển và rất giàu, mạnh trong khi quốc gia thì lại không. Điều này còn ám chỉ một hệ quả khác là sự cát cứ và bất cân xứng về phát triển cũng như quyền lực giữa các địa phương nữa. Chưa nói đến con đường phát triển chung như một mô hình mà chính quyền trung ương, vốn đại diện cho lợi ích quốc gia bao giờ cũng quan tâm, chẳng hạn như liệu sẽ có hệ luỵ làm chệch hướng hay vượt quá khuôn khổ nào đó ngoài mong muốn hay không.

Có thể đó chính là sự nhạy cảm chiến lược mà các nhà lập chính sách ở trung ương đã tính đến và là căn nguyên cho cái gọi là chính sách hay cơ chế đặc thù chăng?

-Ông có cho rằng cơ chế đặc thù sẽ tạo ra cú hích hay đột phá về phát triển cho các tỉnh được áp dụng hay không?

Tôi cho rằng điều đó là khả thi, tuy nhiên rất khó nói về sự bảo đảm chắc chắn thành công. Lý do là mọi sự phát triển không chỉ đến từ khung chính sách và pháp luật, hơn nữa nếu chỉ là các quyền hay đặc quyền được trao cho từ trung ương.

Về bản chất đó chỉ là điều kiện cần và tác động của nó là sự làm dễ hơn cho chính quyền địa phương, còn hiệu quả thực sự của nó lại phụ thuộc vào hai yếu tố quan trọng khác. Đó là tài năng của các nhà lãnh đạo địa phương, là những con người cụ thể, liệu họ có thể tận dụng được cơ hội và điều kiện cùng với tinh thần trách nhiệm cao để biến các chính sách thành các giải pháp phát triển cụ thể hay không?

Ngoài ra, còn có yếu tố khác là sự phản hồi từ các doanh nghiệp, nhà đầu tư và các tầng lớp xã hội nữa, bởi bài toán phát triển luôn luôn được giải bởi sự hợp tác đa bên chứ không chỉ là ý chí và quyết tâm của các cấp chính quyền. Sau hết, còn một điều hệ trọng là các yếu tố khách quan của thị trường. Cơ chế, chính sách đặc thù trao cho địa phương sẽ được áp dụng theo địa giới hành chính.

Tuy nhiên, các quan hệ thị trường lại không diễn ra như vậy, ít nhất là nó phụ thuộc vào các tương tác vùng miền, sau đó là cả nước và thậm chí khu vực và quốc tế. Tất cả các yếu tố này đều được các nhà đầu tư cân nhắc tổng hợp khi ra quyết định và đó mới là đầu tư có chất lượng và bền vững. Từ thực tiễn đã cho thấy nếu chỉ vì có cơ chế đặc biệt theo nghĩa nhiều ưu đãi về đất đai hay tài chính mà có nhiều dự án đầu tư thì đó thường là đầu tư trục lợi chính sách thôi.

Về tác động đối với các địa phương không được áp dụng cơ chế đặc thù, tôi nghĩ đến hai tình huống thú vị đáng lưu ý. Đối với địa phương lân cận, rất có thể và nếu biết tranh thủ cơ hội, các nhà đầu tư, doanh nghiệp ở đó sẽ cũng được hưởng lợi theo do tính chất liên thông của quan hệ thị trường theo vùng miền. Còn đối với các địa phương khác không kề cận và liên quan, bởi không được hưởng lợi gì thì có thể chính quyền sẽ tìm cách “xin” để được “cho” các cơ chế đặc thù tương tự. Tại sao lại không? Bởi phát triển luôn luôn là nhu cầu chính đáng, lại vừa là trách nhiệm và thành tích của các nhiệm kỳ lãnh đạo. Trong bối cảnh đó, e rằng những gì mà dư luận e ngại về cơ chế xin-cho sẽ rất có thể sẽ trở thành hiện thực.

-Nhưng khi cơ chế đặc thù được đề xuất, những lo ngại về cơ chế đặc thù có tạo cơ chế xin – cho đã xuất hiện, thưa ông?

Trước hết cần khẳng định một thực tế là cơ chế xin-cho luôn luôn tồn tại một cách khách quan, bởi xuất phát từ sự bất cân xứng về quyền lực giữa các chủ thể. Cái gì anh không có quyền thì anh phải xin hay anh này có nhiều quyền hơn anh kia chẳng hạn. Ở đây ta đang nói về quan hệ giữa trung ương và địa phương. Địa phương đương nhiên không thể có mọi quyền vì là một bộ phận của quốc gia, do đó muốn có nhiều quyền hơn thì phải xin trung ương cho phép. Điều này không có gì lạ cả và ở đâu cũng vậy. Thế thì chúng ta e ngại hay muốn hạn chế cơ chế xin-cho tức là gì? Đó chính là sự thiếu minh bạch và sự lạm dụng đối với nó.

Thiếu minh bạch tức không có tiêu chí, tiêu chuẩn rõ ràng và ổn định cũng như cơ chế và thủ tục cụ thể, nhất quá để thực hiện. Địa phương không rõ mình có quyền gì và đến đâu, hay có quyền nhưng lại không thực chất và ổn định, bền vững, có thể bị tước đi bất cứ lúc nào. Chính sự thiếu minh bạch như vậy sẽ dẫn đến lạm dụng và thậm chí trục lợi theo nghĩa tiêu cực. Chẳng hạn, địa phương nào cũng muốn có cơ chế đặc thù để được trao quyền và tự do quyết định hơn, hay thậm chí là giành được phần to hơn của chiếc bánh tài nguyên và ngân sách quốc gia.

Nhưng nếu không có sự công khai, minh bạch hay dân chủ để thực hiện mục tiêu đó, dẫn đến muốn đạt được thì chỉ có cách “xin”, tức sử dụng các quan hệ ngầm và cá nhân. Và đó là tiêu cực.

Vậy thì để hạn chế tiêu cực này? Tôi cho rằng yếu tố quan trọng nhất là phải làm mọi việc thật công khai, minh bạch và dân chủ, tức cả khâu thảo luận chính sách và quyết định chính sách. Tuy nhiên, để quá trình này không có tính hình thức thì điều kiện cần có là các phân tích, đánh giá và phản biện khoa học trước đó. Đối với các chính sách và cơ chế đặc thù có ý nghĩa lớn, còn rất cần mở rộng sự công khai đến lấy ý kiến của dư luận thông qua truyền thông đại chúng để người dân có quyền tham gia.

-Nhìn rộng hơn, chúng ta có nên mở rộng áp dụng phương pháp “thí nghiệm tự nhiên” để xây dựng các chính sách quản trị của Nhà nước hiện nay không, thưa ông?

Xét về quản trị quốc gia, nếu pháp luật buộc phải có tính ổn định thì các chính sách vĩ mô lại không nhất thiết như vậy. Có nghĩa rằng sự ổn định hay biến đổi của chính sách phụ thuộc vào diễn biến của môi trường thực tiễn cùng với các năng lực phân tích và dự báo của chính quyền.

Do đó, suy cho cùng chính sách nào cũng đều là thí nghiệm cả, bởi không ai cấm một chính phủ ngừng thực hiện hay thay đổi một chính sách nếu nó chứng minh không hiệu quả. Vấn đề cần bàn ở chỗ phải làm sao bảo đảm được nguyên tắc công bằng, không phân biệt đối xử khi áp dụng và thực thi chính sách. Chẳng hạn dư luận có thể đặt câu hỏi rằng tại sao địa phương kia được hưởng cơ chế đặc thù mà địa phương này thì không?

Nếu yếu tố công bằng không được bảo đảm, tôi e rằng sẽ phát sinh các tâm lý tiêu cực ở các dạng khác nhau, ít nhất là sự giảm niềm tin vào bộ máy hoạch định chính sách và điều này chắc chắn sẽ có tác động đến môi trường đầu tư và kinh doanh. Do đó, với cách tiếp cận khác, tại sao chúng ta không thí điểm một chính sách đối với tất cả các địa phương có cùng điều kiện và nhu cầu, thay vì chỉ một số nơi theo lựa chọn chủ quan?

Còn trở lại nội hàm của các cơ chế và chính sách đặc thù, nếu nó hướng tới sự tự do hoá hơn cho thị trường để tạo sức hấp dẫn đối với đầu tư tư nhân, chúng ta đã chứng kiến cấp độ đỉnh cao là các đề xuất về luật đặc khu hành chính được trình ra thảo luận tại Quốc hội mấy năm trước đây. Khi đó tôi đã phát biểu ý kiến góp ý bằng hai quan điểm trên cơ sở nghiên cứu và so sánh quốc tế. Đó là thứ nhất, ý tưởng về các đặc khu hành chính hay kinh tế để thí điểm chính sách đã lỗi thời trong bối cảnh của toàn cầu hoá nói chung và thời đại công nghiệp 4.0 nói riêng. Hai là, nếu chúng ta muốn ban hành các chính sách đặc biệt theo hướng “mở” thì hãy áp dụng cho cả nước để biến Việt Nam thành một đặc khu của khu vực qua đó tạo các lợi thế cho cạnh tranh quốc gia.

-Xin cảm ơn ông!