Luật Đất đai sửa đổi (Kỳ 3): Phát triển quỹ đất, cơ chế đột phá hay tạo bất bình đẳng xã hội?

>>> Giá đất từ góc nhìn thể chế

Gần đây thành phố Hồ Chí Minh đề xuất phương án thu hồi 2.200ha đất để đấu giá, tạo nguồn lực đầu tư tuyến đường Vành đai 3. Sở TNMT đã rà soát quỹ đất dọc tuyến đường Vành đai 3 và đề xuất UBND thành phố tiến hành thu hồi, tổ chức đấu giá nhằm tạo vốn để sớm triển khai dự án.

TP.HCM có 2.200ha đất dọc tuyến để đấu giá, thu hồi vốn làm vành đai 3

Việc thu hồi đất vùng phụ cận của các công trình xây dựng hạ tầng (chủ yếu là các tuyến đường giao thông do Nhà nước bỏ vốn đầu tư) để tạo quỹ đất sạch, tạo nguồn vốn triển khai chính công trình hạ tầng đó là phương thức được áp dụng tại nhiều quốc gia, điển hình là Trung Quốc.

Tại nước ta, ngay tại Luật Quy hoạch đô thị 2009 đã có quy định về chuẩn bị quỹ đất để phát triển đô thị theo quy hoạch.

Như vậy từ khoảng 10 năm trước, chính sách pháp luật về đất đai và quy hoạch đô thị đã đề cập giải pháp Nhà nước chủ động tạo lập quỹ đất sạch để đấu giá, tạo nguồn thu cho ngân sách. Tuy nhiên thực tế triển khai chính sách này chưa hiệu quả bởi hạn chế về nguồn lực tài chính.

Tại Điều 19 Luật Đất đai 2013 cũng đã có quy định Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất...

Tuy nhiên theo pháp luật đất đai hiện hành, Nhà nước chưa có công cụ điều tiết, phân phối phần chênh lệch địa tô này một cách hiệu quả, gây thất thu ngân sách. Trên thực tế, đối tượng hưởng lợi chủ yếu từ chênh lệch địa tô hiện nay là người dân có đất xung quanh dự án, giới đầu cơ “đánh hơi” dự án để “mua gom đất” và các doanh nghiệp thực hiện dự án đầu tư lân cận.

Bởi vậy, việc ban hành chính sách và công cụ tài chính giúp Nhà nước khai thác “phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại” là một nội dung quan trọng mà Luật Đất đai sửa đổi hướng đến.

Phát triển quỹ đất - Đổi mới đột phá của Luật Đất đai 2023

Dự thảo Luật Đất đai đã đề ra nguyên tắc phát triển quỹ đất mà theo đó, Nhà nước đầu tư phát triển quỹ đất để đáp ứng cho nhu cầu sử dụng đất của các dự án đầu tư, để đấu giá quyền sử dụng đất tạo nguồn thu cho ngân sách nhà nước. Việc phát triển quỹ đất được thực hiện theo các dự án đầu tư công do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư.

Với chế định này, Nhà nước trực tiếp tham gia mạnh mẽ vào tạo lập quỹ đất thông qua Tổ chức phát triển quỹ đất (là đơn vị sự nghiệp công lập hoặc doanh nghiệp 100% vốn nhà nước cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thuộc UBND cấp tỉnh). Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện nhiều chức năng, nhiệm vụ, trong đó nổi bật là thực hiện thu hồi đất theo quy hoạch để tạo quỹ đất.

Cụ thể, Tổ chức phát triển quỹ đất đề xuất, trình cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư các dự án thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng, đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng để tạo quỹ đất; thực hiện dự án thu hồi đất theo quy hoạch để tạo quỹ đất đã được chấp thuận chủ trương đầu tư, được HĐND cấp tỉnh thông qua danh mục dự án thu hồi đất.

Các dự án thu hồi đất vùng phụ cận của các dự án xây dựng hạ tầng, chỉnh trang đô thị… để tạo quỹ đất được lập và thực hiện đồng thời với dự án công trình xây dựng hạ tầng, chỉnh trang đô thị... (khi thực hiện các dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông sẽ đồng thời thực hiện dự án thu hồi đất vùng phụ cận công trình đó để tạo quỹ đất).

Về cơ chế quản lý, “kho tài nguyên” đất sạch này sẽ do Tổ chức phát triển quỹ đất quản lý;được giao, cho thuê để thực hiện các dự án đầu tư, gồm đầu tư các dự án, công trình công cộng phục vụ chung hoặc tổ chức đấu giá để giao đất, cho thuê đất thực hiện các dự án đầu tư kinh doanh, tạo nguồn thu cho ngân sách.

Về “vốn mồi” chi cho bồi thường, giải phóng mặt bằng, đầu tư hạ tầng tạo quỹ đất hoặc thực hiện dự án thu hồi đất theo quy hoạch để tạo quỹ đất, dự thảo Luật Đất đai vẫn duy trì Quỹ phát triển đất do UBND cấp tỉnh thành lập. HĐND cấp tỉnh phân bổ tối thiểu 10% nguồn thu từ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất hàng năm cho Quỹ phát triển đất. Quỹ này thực hiện chức năng ứng vốn cho Tổ chức phát triển quỹ đất bồi thường, giải phóng mặt bằng, tạo quỹ đất sạch.

Như vậy, dự thảo Luật Đất đai đề xuất những quy định mạnh mẽ, thực chất hơn về nhiệm vụ phát triển quỹ đất của Nhà nước, giúp Nhà nước khai thác “chênh lệch địa tô” để tăng thu cho ngân sách, tạo vốn đầu tư, phát triển cơ sở hạ tầng.

Đây là điểm mới về tư duy, lý luận, được kỳ vọng sẽ tạo bước chuyển biến đột phá trong chính sách đất đai thời kỳ tới và đã được một số quốc gia áp dụng thành công. Tuy nhiên, quy định về thu hồi theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để tạo quỹ đất cần phải được nghiên cứu, đánh giá thận trọng, khách quan.

4 nguyên tắc, tiêu chí

Dự thảo cần đề ra nguyên tắc, tiêu chí rõ ràng khi triển khai các dự án đầu tư phát triển quỹ đất bằng vốn ngân sách.

Thứ nhất, nếu không có bộ tiêu chí rõ ràng sẽ dễ dẫn đến lạm quyền, thu hồi đất tràn lan, xâm phạm quyền lợi của người sử dụng đất, quyền tài sản được Hiến pháp, pháp luật bảo vệ. Bởi Nhà nước là chủ thể quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và cũng chính Nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch mà mình quyết định (không phải để phục vụ yêu cầu quốc phòng, an ninh hay phục vụ lợi ích quốc gia, dân tộc mà chỉ nhằm phát triển kinh tế đơn thuần). Vô hình trung, Nhà nước sở hữu những “vũ khí” quá mạnh mẽ, sắc bén, đòi hỏi phải được quản lý, sử dụng chặt chẽ, tránh lạm quyền, lộng quyền.

Việc tính đúng, tính đủ giá trị địa tô sẽ góp phần minh bạch giá đất

Thứ hai, chính sách khai thác, phân bổ chênh lệch địa tô của Nhà nước cần gắn chặt với bảo đảm lợi ích của “người mất đất”. Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt của mọi nền kinh tế. Bài toán phát triển quỹ đất có ý nghĩa quan trọng với mọi quốc gia bởi diện tích tự nhiên hầu như không tăng thêm, đất đai không “đẻ” ra và do đó, việc khai thác, phát triển, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả quỹ đất có vài trò vô cùng quan trọng.

Thứ ba, việc thúc đẩy “cơ chế hành chính” trong tạo lập quỹ đất thông qua Tổ chức phát triển quỹ đất của Nhà nước sẽ làm yếu đi “cơ chế dân sự”: cho phép doanh nghiệp bất động sản thỏa thuận với người sử dụng đất theo cơ chế thuận mua - vừa bán và Nhà nước thu “chênh lệch địa tô” từ quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất.

Cơ chế này trong thời gian dài đã phát huy hiệu quả và làm hài hòa lợi ích giữa cả 3 bên: Doanh nghiệp (có được đất), người dân (được đền bù thỏa đáng) và Nhà nước (không phải thu hồi đất, ứng tiền giải phóng mặt bằng, giảm công việc phải làm nhưng vẫn thu được “chênh lệch địa tô”).

Do vậy, dự án Luật Đất đai sửa đổi cần phân tách, làm rõ tiêu chí để trường hợp nào áp dụng cơ chế thu hồi đất, trường hợp nào cho phép doanh nghiệp thỏa thuận với người sử dụng đất nhằm huy động vốn, nguồn lực của doanh nghiệp, giảm sức ép cho ngân sách nhà nước, phù hợp với Nghị quyết số 10-NQ/TW ngày 03/6/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng về phát triển kinh tế tư nhân trở thành một động lực quan trọng của nền kinh tế.

Thứ tư, để triển khai chính sách mới một cách hiệu quả thì không chỉ gói gọn trong quy định của Luật Đất đai mà còn liên quan Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách nhà nước… Việc triển khai tràn lan các dự án phát triển quỹ đất dưới hình thức đầu tư công cũng luôn tiềm ẩn nguy cơ thất thoát, lãng phí, chậm tiến độ, “cha chung không ai khóc”…

Do vậy, việc sửa đổi Luật Đất đai cần gắn với sửa đổi đồng bộ các luật có liên quan để tạo khung khổ pháp lý cho triển khai thực hiện.