Xu hướng quản trị liên kết vùng (Bài 1)

Diễn đàn "Đầu tư phát triển vùng trung du và miền núi phía Bắc" do UBND tỉnh Phú Thọ và VCCI giao Tạp chí Diễn đàn Doanh nghiệp, Vụ Kinh tế Vùng và Địa phương, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Phú Thọ tổ chức theo chỉ đạo của Ban Kinh tế TW và VCCI.

Liên kết kinh tế là một xu thế tất yếu trong quá trình phát triển của địa phương, các vùng miền. Đây cũng là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước Việt Nam ngay từ giai đoạn đầu của thời kỳ Đổi mới. Thực tế cho thấy, từng địa phương, ngay cả những địa phương phát triển nhất cả nước, không thể tự giải quyết một cách có hiệu quả các vấn đề như: tiêu thụ nông sản, phát triển du lịch, phát triển kết cấu hạ tầng, phòng chống ô nhiễm môi trường... mà cần có sự phối hợp có tính chất liên ngành, liên tỉnh, liên vùng để giảm thiểu tình trạng manh mún, chia cách theo không gian hành chính.

Xây dựng những mô hình quản trị liên kết vùng phù hợp trở thành yếu tố quan trọng trong việc thúc đẩy liên kết giữa các vùng kinh tế trong bối cảnh hiện nay, đặc biệt nhìn từ góc độ phát huy vai trò của cạnh nhà nước và các chủ thể trên thị trường cũng như lợi thế đặc thù của địa phương. Từ lý thuyết và thực tiễn vận dụng các mô hình quản trị liên kết vùng, bài viết rút ra hàm ý chính sách cho việc thúc đẩy liên kết kinh tế vùng ở Việt Nam trong tầm nhìn đến năm 2030.

Xu hướng toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế sâu, rộng đã làm thay đổi cấu trúc không gian kinh tế - xã hội của các quốc gia, làm cho các địa phương đứng trước nhiều vấn đề phát triển vượt quá phạm vi hành chính, pháp lý của mình, đòi hỏi phải phối hợp chặt chẽ với nhau để giải quyết. Đây là động lực thúc đẩy liên kết kinh tế vùng, nhất là xu thế hợp tác và phát triển liên vùng, với nhiều đặc điểm mới. Tham gia vào các liên kết kinh tế vùng đã giúp nhiều địa phương, nhất là vùng có điều kiện khó khăn, phát huy được tiềm năng, lợi thế và thu hẹp khoảng cách với những vùng phát triển hơn của đất nước.

Trong điều kiện khan hiếm nguồn lực, liên kết vùng kinh tế là chiến lược tốt nhất để tăng hiệu quả hoạt động và tăng lợi thế kinh tế nhờ quy mô. Tuy nhiên, việc phối hợp giữa các chính quyền địa phương không phải lúc nào cũng diễn ra thuận lợi. Thực tế cho thấy, các chính quyền địa phương thường cạnh tranh để đạt được mục tiêu về thu ngân sách, tạo việc làm, tăng thu nhập và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương do mình quản lý. Điều này thường dẫn đến trò chơi tổng bằng không thay vì hợp tác hiệu quả.

Trước đây, chính phủ và chính quyền địa phương thường đóng vai trò chính trong xử lý các vấn đề phát triển của địa phương. Về mặt thể chế và bộ máy nhà nước, có hai giải pháp chủ yếu để đối phó và xử lý những thách thức liên vùng

Một là, hợp nhất chính quyền địa phương, tạo dựng một bộ máy hành chính thống nhất. Hai là phối hợp một số lĩnh vực chức năng hoạt động của chính quyền địa phương, nhất là lập kế hoạch vùng trong việc xử lý những vấn đề liên quan đến nhà ở, giao thông. Một trong những kết quả của sự phối hợp này là việc thành lập các cơ quan vùng.

Hiện nay, nhiều vấn đề phát triển kinh tế - xã hội phức tạp chỉ có thể giải quyết nếu có sự phối hợp giữa chính quyền, cộng đồng dân cư và nhất là các chủ thể trên thị trường là doanh nghiệp. Trong chiến lược phát triển vùng, để đầu tư hiệu quả cho các loại hàng hóa công nhằm phát huy lợi thế cạnh tranh của vùng cần sự phối hợp chặt chẽ giữa khu vực công và khu vực tư, vượt qua không gian hành chính, pháp lý đang phân biệt hai khu vực này một cách rạch ròi. Các mô hình quan hệ đối tác công - tư, các liên kết giữa các doanh nghiệp, chính quyền và cộng đồng để xử lý những vấn đề chung của địa phương đang ngày càng phổ biến cùng với việc hình thành tư duy về quản trị vùng, khác biệt với tư duy truyền thống về quản lý của chính quyền vùng.

Quản trị liên kết vùng hay quản trị phối hợp vùng là cách thức định hướng vùng để tìm ra các biện pháp thực tế giải quyết vấn đề kinh tế, xã hội, môi trường mà khu vực đang phải đối mặt, tạo ra một khung khổ hành động hợp tác mới vượt qua các ranh giới về hành chính, pháp lý, lĩnh vực,... Quản trị liên kết vùng kết hợp hai khái niệm: Phối hợp giữa các vùng để đạt được mục đích chung thông qua các liên minh đa chủ thể, đa phạm vi, đa lĩnh vực; và Quản trị vùng là tiến trình định hướng các quyết định, hành động của khu vực công, khu vực tư nhân và phi lợi nhuận nhằm đạt được mục tiêu chung trong những môi trường phức tạp. Đây không phải là việc các địa phương “tỏ ra tốt” hay nhường lợi ích cho nhau mà là việc phối hợp, tương tác với nhau để thu hẹp sự khác biệt nhằm đạt lợi ích chung.

Nhìn dưới góc độ quản trị, liên kết kinh tế vùng và liên vùng do cả thị trường và nhà nước dẫn dắt. Một mặt, lợi ích và phân chia lợi ích của các chủ thể kinh tế (hộ gia đình, doanh nghiệp,...) trong tham gia liên kết vùng sẽ do thị trường quyết định dựa vào đóng góp của họ (lao động, vốn, tài nguyên, tri thức, sáng tạo...) theo quy luật của thị trường. Mặt khác, nhà nước tham gia dẫn dắt liên kết kinh tế vùng để khắc phục những thất bại của thị trường (ví dụ: trong việc cung cấp các điều kiện tạo thuận lợi cho liên kết như kết cấu hạ tầng) hoặc để phân phối lại lợi ích (ví dụ: bù đắp cho các chủ thể ở vào vị thế thua thiệt hơn).

Hội thảo thu hút đông đảo khách mời tham dự.

Các mô hình quản trị liên kết vùng được xây dựng dựa trên sự tham gia của nhà nước và thị trường nhằm đảm bảo các yếu tố chính:

Một là đảm bảo việc cung cấp các dịch vụ công đồng bộ, thống nhất và có chất lượng tương đương; tập trung vào ba nhóm dịch vụ chính: Nhóm dịch vụ do chính phủ hoặc chính quyền địa phương đảm nhận như: Lập kế hoạch chung cho các vấn đề liên quan đến sử dụng đất đai, nhà ở, giao thông và các dự án phát triển chung; Nhóm dịch vụ cho các khu vực công và khu vực tư nhân đảm nhận, như: các dịch vụ xã hội (chăm sóc người già, trẻ em, người tàn tật...), dịch vụ cứu hộ khẩn cấp (chữa cháy, cấp cứu,...) hỗ trợ cho các cơ quan quản lý vùng (kinh phí cho hội thảo, hội chợ,....) Nhóm dịch vụ đang được chuyển dần cho các khu vực tư nhân, chủ yếu là các dịch vụ liên quan đến kết cấu hạ tầng (xử lý rác thải, nước thải, môi trường,...).

Hai là đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả và tính đại diện trong các quá trình ra quyết định. Các mô hình ra quyết định truyền thống nhấn mạnh vai trò của Nhà nước. Ví dụ, theo “mô hình thiết chế vùng”, chính phủ trung ương thành lập theo luật định các cơ quan hành chính/quyền lực của các địa phương liên kết, hợp tác với nhau; chính phủ có thể lập thêm một ban giám sát ngoài để tạo điều kiện thuận lợi cho các quá trình ra quyết định trong những trường hợp đặc biệt. Còn theo "mô hình chính phủ định hướng" - được sử dụng trong các trường hợp quản trị liên kết vùng xuyên quốc gia, chính phủ trung ương có thể ban hành các luật, sắc lệnh liên quan đến cung cấp tài chính; xác định các vấn đề phát triển; cải cách hành chính, tạo thuận lợi cho các quá trình ra quyết định,v.v.

Tuy nhiên các mô hình quản trị hiện đại nhấn mạnh yêu cầu đảm bảo tính đại diện của cả khu vực tư nhân và cộng đồng địa phương. Ví dụ, theo “mô hình hội đồng quản lý”, một Hội đồng quản lý vùng được thành lập, có số lượng thành viên tương đối nhiều, gồm các đại diện được bầu cử hoặc đại diện của chính quyền địa phương, tổ chức phi lợi nhuận, một số ngành công nghiệp, hội đồng dịch vụ công. Các thành viên hội đồng có thể bỏ phiếu hoặc không bỏ phiếu. Kết quả bỏ phiếu được công khai. Mỗi thành viên hội đồng có 1 phiếu, đại diện tương đối cho số dân và không cho phép những địa phương lớn kiểm soát kết quả bỏ phiếu. Ngoài ra, hội đồng quản lý vùng có thể hoạt động theo nguyên tắc doanh nghiệp (“mô hình doanh nghiệp”). Theo mô hình này, các quyết định của hội đồng có tính chất pháp lý, dựa vào đồng thuận và thông qua thảo luận, chủ yếu theo từng vấn đề và trong ngắn hạn. Mỗi thành viên trong hội đồng có một lá phiếu và không áp dụng nguyên tắc đại diện theo số dân. Mô hình này được áp dụng phổ biến trong hợp tác, liên kết giữa những vùng có truyền thống quan hệ tốt đẹp lâu đời.

Ba là đảm bảo nguồn tài chính cho các thiết chế vùng. Tài chính cho các thiết chế liên kết vùng được đảm bảo bằng nhiều nguồn khác nhau, từ khu vực công và khu vực tư hoặc cộng đồng tùy vào mục đích hoạt động. Nhà nước (chính phủ trung ương hoặc chính quyền địa phương) thường cấp kinh phí cho việc lập kế hoạch vùng. Nhà nước có thể tài trợ các sáng kiến với điều kiện là các sáng kiến này được triển khai thông qua hợp tác vùng. Ngoài ra, chính phủ trung ương có thể cấp kinh phí cho các địa phương và cho phép chính quyền các địa phương chủ động quyết định các sáng kiến hợp tác. Một trong những yêu cầu về quản trị tài chính bền vững là cân đối được giữa chất lượng dịch vụ với nguồn thu thuế trong khu vực đồng thời tạo lập được môi trường đầu tư hấp dẫn.

Bốn là giữ gìn và bảo vệ bản sắc vùng. Trong bối cảnh liên kết giữa các vùng ngày càng chặt chẽ, yêu cầu giữ vững bản sắc vùng lại càng được đề cao và có ý nghĩa cả về mặt văn hóa và kinh tế. Khi có yếu tố về giáo dục, kết cấu hạ tầng,v.v. ngày càng trở nên tương đồng trong bối cảnh đẩy mạnh liên kết, các vùng cần có bản sắc đặc thù để cạnh tranh với nhau nhất là trong việc thu hút đầu tư, dân cư, du lịch và tăng cường quyền lực chính trị không chỉ trong phạm vi quốc gia mà toàn cầu.

Bản sắc vùng thường được thể hiện qua "nhãn hiệu vùng" chính là một chiến lược tiếp thị vùng để tạo sự hấp dẫn của một địa phương trong làm việc, sinh sống và nghỉ ngơi, giải trí. Bản sắc vùng tạo ra một hình ảnh độc đáo nhằm tăng tính cạnh tranh nhờ vào các yếu tố của vùng như: phong cảnh tự nhiên, di sản văn hóa, sản phẩm vùng, ẩm thực và các giá trị truyền thống khác, giúp tạo ra giá trị gia tăng cho các sản phẩm vùng không phụ thuộc vào giới hạn của các ngành nghề, lĩnh vực kinh tế.

Còn tiếp...