>> Các ngân hàng trung ương ASEAN bước vào cuộc bảo vệ tiền tệ mới

Ngân hàng HSBC vừa công bố báo cáo nhận định về xu hướng củng cố tài khóa tại các nước ASEAN với tiêu đề: “Triển vọng ASEAN - Củng cố tài khóa: Một chặng đường dài”. Báo cáo nhận định, sau hai năm tung ra những gói hỗ trợ tài khóa lớn, thâm hụt ngân sách của các nước trong khu vực được dự báo sẽ ở mức cao trong năm 2022.

Bước vào năm 2023, khu vực này có vẻ trở lại giai đoạn củng cố tài khóa nhưng tốc độ triển khai mỗi nước một khác. Singapore, Indonesia và Việt Nam nhiều khả năng sẽ dẫn đầu khi chính phủ các nước này có kế hoạch đưa thâm hụt ngân sách về mức trước đại dịch. Trong khi đó, Malaysia, Thái Lan và Philippines nhiều khả năng sẽ duy trì thâm hụt tài khóa lớn, cần nhiều thơi gian hơn để củng cố.

Sau các gói hỗ trợ phục hồi cao kỷ lục trong hai năm qua, các nhà làm chính sách ASEAN tỏ ra khá dè dặt trong việc quyết định ngưng hỗ trợ chính sách quá nhanh để tránh ảnh hưởng đến tiến độ phục hồi mới chớm diễn ra.

Thu hẹp tài khóa?

Trong bối cảnh lạm phát ở mức cao, nhiều nước đã công bố thêm chính sách hỗ trợ trong năm 2022 nhằm giúp giảm nhẹ tác động của tình trạng giá nhiên liệu và thực phẩm tăng cao. Cụ thể, Malaysia và Indonesia, hai quốc gia xuất khẩu năng lượng chính của khu vực, gặp thuận lợi nhờ tận dụng ngân sách “bội thu bất ngờ” liên quan đến năng lượng làm nguồn ngân sách hỗ trợ. Nhìn vào ngân sách năm 2023, khu vực này nhiều khả năng sẽ trở lại thời kỳ củng cố tài khóa dù tiến độ triển khai mỗi nước một khác. Singapore, Indonesia và Việt Nam nhiều khả năng sẽ đứng đầu khu vực với kế hoạch/dự định đưa tỷ trọng thâm hụt trên GDP về gần mức của thời điểm trước đại dịch, còn Malaysia, Philippines và Thái Lan sẽ triển khai với tiến độ chậm hơn (xem Bảng 1).

Một lần nữa, Singapore lại dẫn đầu ASEAN với các kế hoạch củng cố tài khóa tiến bộ. Mặc dù ngân sách năm tài khóa 2023 phải tới đầu năm 2023 mới công bố và có hiệu lực từ tháng 4/2023, Singapore đã có động thái quay lại giai đoạn tài khóa thận trọng từ năm tài khóa 2022. Cụ thể, sau khi triển khai hỗ trợ mạnh mẽ trong đại dịch, Singapore đã giảm thâm hụt tài khóa từ 51,6 tỷ SGD (10,8% GDP) trong năm tài khóa 2020 xuống 3 tỷ SGD (0,5% GDP) trong năm 2022 (Biểu đồ 2). Phần lớn sự cải thiện đến từ quyết định ngưng các hỗ trợ liên quan đến đại dịch.

Thật vậy, Singapore vẫn duy trì các biện pháp hỗ trợ nhằm giúp các lĩnh vực và hộ gia đình chịu nhiều ảnh hưởng trong năm nay, trong đó bao gồm Gói hỗ trợ Doanh nghiệp và Việc làm trị giá 500 triệu SGD nhằm củng cố thị trường lao động trong nước cũng như xoa dịu nhu cầu về dòng tiền cho doanh nghiệp. Trong khi đó, các hộ gia đình cũng được hưởng thêm hỗ trợ ngắn hạn dưới nhiều hình thức voucher, trị giá 560 triệu SDG, nhằm giúp giảm áp lực chi phí sinh hoạt cho người dân. Tuy nhiên, quy mô hỗ trợ tài khóa cũng chỉ là một phần nhỏ của tổng gói hỗ trợ cao kỷ lục trị giá khoảng 100 tỷ SGD của hai năm 2020 và 2021 cộng lại.

Khi những áp lực lạm phát mạnh dần lên từ giữa năm 2022, chính phủ Singapore đã nhanh chóng công bố gói hỗ trợ thứ hai trị giá 1,5 tỷ SGD (0,3% GDP). Tuy nhiên, thông điệp ở đây rất rõ ràng: mục đích của đợt hỗ trợ bổ sung là nhằm trợ cấp kịp thời cho những hộ dân thu nhập thấp và các doanh nghiệp vừa và nhỏ. Quan trọng là ngân sách hỗ trợ đến từ nguồn thu cao hơn kỳ vọng trong năm tài khóa 2021, nghĩa là không ảnh hưởng gì đến thâm hụt trong mức dự kiến.

Indonesia và Malaysia tuy có nhiều nét tương đồng nhưng triển vọng tài khóa hai nước lại ngày càng khác biệt. Trong năm 2022, cả hai nền kinh tế đều có những chính sách trợ cấp bổ sung, chủ yếu là trợ giá nhiên liệu và một số hỗ trợ về thực phẩm và tiền mặt trực tiếp ở Malaysia. Ở Indonesia, một nửa nguồn thặng dư ngân sách đột biến được chi cho trợ cấp năng lượng tăng cao còn nửa kia dành để củng cố tài khóa, nhiều khả năng sẽ dẫn tới mức thâm hụt tài khóa thấp hơn kỳ vọng, ở mức 3,9% GDP trong năm 2022. Sau khi trình kế hoạch ngân sách 2023 vào ngày 16/8, chính phủ Indonesia kỳ vọng thâm hụt tài khóa sẽ giảm xuống 2,9% GDP, nghĩa là dưới mức trần 3% thâm hụt tài khóa theo luật định sau ba năm vượt hạn mức. Tuy nhiên, củng cố tài chính sẽ chủ yếu đến từ cắt khoản trợ giá cho các doanh nghiệp năng lượng nhà nước, Pertamia và PLN, tương đương khoảng 1% GDP trong năm 2023 (Biểu đồ 3). Các cơ quan chức năng đã nhận ra rằng chi phí tài khóa dành cho trợ cấp đang bắt đầu không thể tiếp tục “gồng gánh” và quyết định tăng giá một số nhiên liệu lên khoảng 30% tại thời điểm đầu tháng 9, nhằm giảm khoản chi cho trợ giá năng lượng cao kỷ lục.

Tuy nhiên, tiến độ củng cố tài khóa của Malaysia sẽ chậm hơn so với các nước khác trong khu vực. Sau khi cam kết trợ cấp cao kỷ lục trị giá 77,7 tỷ MYR (4,3% GDP), thâm hụt tài khóa của nước này được dự báo sẽ giảm xuống còn 5,8% GDP trong năm 2022 nhờ tăng trưởng cao hơn kỳ vọng và khoản cổ tức cao thứ hai của Petronas trị giá 50 tỷ MYR. Khi nói về ngân sách 2023 của Malaysia, chúng ta từng tranh luận về khả năng phải cân nhắc thận trọng giữa củng cố tài khóa và ngân sách tuyển cử. Cán cân đã nghiêng về phương án thứ hai sau khi ngân sách 2023 được đệ trình lên Quốc hội. Không chỉ đề xuất mức chi nhiều khả năng là cao nhất trong lịch sử (Biểu đồ 4), tác động tích cực lên tăng trưởng sẽ diễn ra ở diện rộng.

Trong khi các chương trình trợ cấp được kỳ vọng sẽ thu hẹp khoảng 30% trong năm 2023, hiện tại vẫn tăng ở mức 55 tỷ MYR (3% GDP) dẫn đến mức thâm hụt vẫn khá lớn tương đương 5,5% GDP. Đây là năm thứ tư liên tiếp Malaysia áp dụng chính sách tài khóa mở rộng, làm dấy lên câu hỏi về khả năng phải củng cố tài khóa. Giờ đây, vấn đề lớn hơn là sự bất ổn về chính trị. Ba ngày sau khi trình kế hoạch ngân sách, Thủ tướng Malaysia Ismail Sabri Yaakob đã giải tán quốc hội, mở đường cho một cuộc bầu cử bắt buộc phải tổ chức trong vòng 60 ngày. Điều đó đồng nghĩa với việc chính phủ mới sẽ cần trình lại kế hoạch ngân sách sau cuộc bầu cử, dự kiến có thể kéo dài nhiều tuần hoặc tháng. 

Tại các nước khác như Philippines, các cơ quan chức năng đang xem xét quy định về Chương trình kế hoạch Tài khóa Trung hạn, trong đó mọi kế hoạch dự chi trong vòng sáu năm tới của chính phủ sẽ phải tuân thủ mục tiêu giảm thâm hụt 1 điểm phần trăm mỗi năm. Nếu thành công, chính phủ dự kiến tỷ trọng nợ trên GDP sẽ giảm xuống dưới 60% vào khoảng năm 2025. Trên thực tế, ngay cả không có quy định mới này, mức chi ngân sách đề nghị trong năm 2023 chỉ cao hơn năm 2022 4%, trong khi đó, thu ngân sách được dự báo sẽ tăng 10%. Khác với Philippines, Thái Lan dự định tiếp tục theo đuổi chính sách mở rộng tài khóa hiện tại. Ngân sách đệ trình cho năm tài khóa 2023 cao hơn năm trước 2,7%, tăng phần lớn do những kế hoạch đầu tư vào cơ sở hạ tầng và chi cho những biện pháp nhằm xoa dịu tình hình giá dầu gia tăng. Tuy nhiên, thu ngân sách dự kiến lại chỉ tăng 3,8%, dẫn đến liên tục thâm hụt tài khóa xét tỷ trọng trên GDP.

Bên cạnh trợ giá, hầu hết các nền kinh tế sẽ tiếp tục phân bổ lại các nguồn vốn đầu tư vào phát triển cơ sở hạ tầng – một vấn đề ưu tiên thường trực với các nhà làm chính sách ASEAN và là một trọng tâm sau khi đại dịch làm gián đoạn tiến độ của nhiều dự án lớn. Cụ thể, Malaysia, Philippines, Thái Lan và Việt Nam đều dựa vào đầu tư ngân sách để thúc đẩy phục hồi (Biểu đồ 5). Ví dụ, Malaysia đã tăng 30% ngân sách cho đầu tư phát triển trong kế hoạch ngân sách 2023, đồng thời triển khai một kế hoạch tổng thể giai đoạn 2023-2030 để giới thiệu mô hình đối tác công tư (Public-Private Partnership – PPP) mới nhằm thúc đẩy các dự án phát triển hạ tầng.

Trong bối cảnh đó, là một quốc gia liên tục đầu tư mạnh cho phát triển hạ tầng – tương đương 6% GDP mỗi năm, Việt Nam nhiều khả năng lại dẫn đầu khu vực về mảng này. Nhằm duy trì tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ và thích ứng với tốc độ đô thị hóa đang gia tăng, nền kinh tế này ngày càng cần nâng cấp và mở rộng cơ sở hạ tầng “truyền thống”. Mặc dù vậy, nhiều dự án đã rơi vào tình trạng đình trệ kéo dài và đội vốn. Ví dụ, công tác xây dựng của phần lớn trong số 11 dự án thành phần thuộc đường cao tốc Bắc Nam, theo kế hoạch phải hoàn thành trong giai đoạn 2017-2020, đã bị chậm tiến độ. Trước tình hình đó, các cơ quan chức năng cam kết đóng vai trò tích cực hơn trong việc giám sát tiến độ và tháo gỡ các khó khăn.

Thu ngân sách trong bối cảnh vĩ mô năng động

Củng cố tài khóa không chỉ đơn giản là giảm chi ngân sách. Vấn đề còn nằm ở hiệu suất thu ngân sách của chính phủ cao thấp ra sao – thông qua các khoản thu từ thuế và các khoản thu khác. Củng cố tài khóa vẫn có thể diễn ra ngay cả khi chính phủ quyết định chi ngân sách nhiều hơn. Nếu một chính phủ có thể thu ngân sách cao hơn mức chi tiêu bị đội so với kế hoạch, thâm hụt tài khóa sẽ thu hẹp và trong trường hợp đó, về cơ bản, chính phủ đó vẫn đang củng cố các nguồn tài khóa. Hiệu suất thu ngân sách phụ thuộc vào mức độ ổn định và linh hoạt của chính sách thuế hiệu hữu cũng như các kế hoạch cải tổ chính sách thuế tại mỗi quốc gia.

Tuy nhiên, có một điểm cần lưu ý. Không giống như chi ngân sách khi chính phủ có thể chủ động kiểm soát các khoản chi thông qua quy trình phê duyệt ngân sách, thu ngân sách phụ thuộc vào những thay đổi của các chỉ số kinh tế vĩ mô. Ví dụ, lạm phát đang gia tăng, tiền của các nước thuộc ASEAN đã mất giá mạnh so với USD trong khi tốc độ tăng trưởng của khu vực được dự báo sẽ chậm lại do nhu cầu của thế giới sụt giảm.

Liệu cơ cấu hiện tại có tiếp tục vững mạnh?

Cơ sở thuế ở ASEAN mỗi nước một khác, chiếm từ 8% đến 15% GDP (Biểu đồ 6). Ở cận trên, chúng ta có Philippines. Tình huống này vốn dĩ chưa xảy ra trước năm 2017. Tuy nhiên, từ năm 2017 tới 2021, các nhà chức trách đã tiến hành những cải tổ mang tính cột mốc nhằm củng cố đáng kể cơ sở tài khóa. Thuế tiêu thụ đặc biệt đã tăng đối với nhiên liệu và các mặt hàng đặc biệt bị áp thuế khác. Ngoài ra, cơ sở thuế của nước này đã được mở rộng thêm sau khi loại bỏ các chính sách miễn thuế dư thừa và ưu đãi tài khóa hoặc tự động hết hiệu lực khi đến hạn. Kết quả là tỷ trọng thu thuế trên GDP đã tăng lên đáng kể dù biểu thuế thu nhập doanh nghiệp và cá nhân đều giảm đối với mọi đối tượng chịu thuế. Lợi ích của những cải tổ gần đây nhiều khả năng sẽ giúp cơ sở tài khóa của Philippines trụ vững trước những khó khăn sắp tới.

Singapore một lần nữa lại tỏ ra vượt trội. Trong khi ngân sách năm tài khóa 2023 tới đầu năm sau mới được công bố, trọng tâm nay đã được đưa ra: triển khai kế hoạch tăng thuế hàng hóa và dịch vụ GST vốn rất được trông đợi. Được lên kế hoạch từ rất lâu trước cả đại dịch, thuế GST sẽ được triển khai theo hai giai đoạn: tăng 1 điểm phần trăm từ ngày 1/1/2023 lên 8% và tăng thêm 1 điểm phần trăm từ 1/1/2024 lên 9%. Đây sẽ là đợt tăng thuế GST thứ ba của Singapore, lần đầu xảy ra vào tháng 1 năm 2003-2004 (3% lên 4% lên 5%) và lần thứ hai (từ 5% lên 7%) vào giữa năm 2007.

Khi công bố kế hoạch này vào năm 2018, chính phủ Singapore đã nhấn mạnh nhu cầu tăng thu ngân sách nhằm đáp ứng mức chi tiêu gia tăng cho giáo dục và y tế vì tới năm 2030, khoảng một phần tư dân số sẽ nằm trong độ tuổi 65 trở lên, hơn gấp đôi tỷ lệ của năm 2012. Đại dịch đã làm gián đoạn việc triển khai tăng thuế GST và chính phủ Singapore quyết tâm không trì hoãn thêm nữa bất chấp tình hình lạm phát đang cao.

Thuế GST là nguồn thu ngân sách lớn thứ ba của Singapore, chiếm khoảng 15 tổng thu ngân sách (Biểu đồ 7). Cũng giống như những lần tăng thuế GST trước đây, chính phủ nước này cũng sẽ có hỗ trợ - nhưng ở quy mô lớn hơn – thông qua Gói Trợ cấp 6,6 tỷ SGD. Phần lớn hỗ trợ được triển khai dưới dạng tiền mặt, bổ sung thêm voucher U-save và trợ cấp y tế. Mục tiêu là trang trải những chi phí phụ trội do tăng thuế GST trong ít nhất năm năm cho hầu hết người dân và kéo dài thêm 10 năm cho những hộ dân có thu nhập thấp hơn. Bên cạnh thuế GST, Singapore cũng điều chỉnh thuế thu nhập cá nhân và thuế tài sản đối với bất động sản và xe sang.

Trong khi đó, Malaysia, Indonesia, Thái Lan và Việt Nam đang gặp một số thách thức về mở rộng nguồn thu thuế. Tỷ trọng thu thuế trên GDP của Thái Lan và Việt Nam gần đây đã giảm một phần là do những biện pháp tạm thời nhằm giúp đỡ người dân ứng phó với tình trạng chi phí sinh hoạt tăng cao. Ví dụ, Thái Lan đã cắt giảm thuế thường niên đối với dịch vụ taxi và xe tuk-tuk, còn thuế tiêu thụ đặc biệt trên một lít dầu diesel, loại nhiên liệu được sử dụng nhiều nhất ở đây, đã giảm 5 THB. Trong khi đó, Việt Nam giảm thuế giá trị gia tăng (VAT) từ 10% xuống 8% và đồng thời cắt giảm thuế bảo vệ môi trường đối với một số loại nhiên liệu, tuy nhiên, những điều chỉnh này chỉ bắt đầu áp dụng từ năm 2022. Xin lưu ý ở đây, tỷ trọng thu ngân sách từ thuế trên GDP của Việt Nam giảm phần nào cũng do việc đánh giá lại quy mô GDP từ năm 2021.

Tại các nước như Indonesia và Malaysia, thu ngân sách từ thuế sụt giảm là một vấn đề đặc biệt đáng lo ngại, xu hướng giảm thu ngân sách từ thuế đã xuất hiện từ trước đại dịch. Ở Indonesia, đây là vấn đề dai dẳng đối với các nhà làm chính sách khi thu ngân sách từ thuế liên tục ở dưới mức 10% GDP từ năm 2016. Trong trường hợp của Malaysia, cơ sở thuế đã suy giảm từ giữa năm 2018 khi chính phủ nước này thay thuế hàng hóa và dịch vụ GST bằng thuế bán hàng và dịch vụ SST (Sales and Services Tax) (Biểu đồ 8). Trong khi những thay đổi lớn về thuế dường như không đi vào ngân sách, điểm bất ngờ lớn chính là 2 điểm phần trăm cắt giảm trong thuế thu nhập cá nhân đối với mức thu nhập chịu thuế 50-100.000 MYR, mang lại lợi ích cho khoảng 1 triệu người đóng thuế thuộc nhóm M40 (40% dân số có thu nhập tầm trung). Tuy vậy, thu ngân sách từ thuế thu nhập cá nhân được dự toán tăng thêm 10% trong năm 2023 khi chính phủ Malaysia hướng tới mở rộng cơ sở thuế thông qua hai sáng kiến: hóa đơn điện tử và triển khai Mã định danh người đóng thuế (Tax Identification Number - TIN)

May mắn là cả hai nước này đều đang “bội thu bất ngờ” năm nay do giá năng lượng thế giới tăng cao. Biểu đồ 9 cho thấy tăng trưởng thu ngân sách năm 2022 tính đến thời điểm hiện tại đã cao hơn nhiều so với xu hướng trước đây (Indonesia nhỉnh hơn Malaysia). Tuy nhiên, xu hướng này cũng chưa có gì chắc chắn và cần quan sát thêm nếu duy trì được mức tăng này qua năm 2023 khi giá năng lượng thế giới nhiều khả năng trở nên ổn định.

VUCA và ảnh hưởng tới thu ngân sách

Tính chất VUCA – viết tắt của biến động, khó lường, phức tạp và mơ hồ của môi trường kinh tế vĩ mô ngày nay luôn là vấn đề được quan tâm nhiều do những đợt tăng lãi suất của Cục Dự trữ Liên bang Mỹ (Fed), căng thẳng địa chính trị, lạm phát tăng và giá dầu cao lên. Sự không chắc chắn của môi trường kinh tế vĩ mô ngày nay đồng nghĩa với sự không chắc chắn về nguồn thu ngân sách cơ bản của một quốc gia. Đó là lý do vì sao phần lớn chính phủ các nước ASEAN đang dự toán tăng trưởng thu ngân sách trong năm 2023 thấp hơn xu hướng trước đây (Biểu đồ 10). Tác động đối với mỗi nước một khác và ba nước có tỷ trọng thu ngân sách từ thuế trên GDP cao nhất, Philippines, Việt Nam và Singapore, nhiều khả năng sẽ trụ vững. Chúng tôi đã chạy thử một bài đánh giá khả năng chống chịu để xem những thay đổi về tăng trưởng, lạm phát và tỷ giá ngoại tệ có thể tác động đến thu ngân sách chính phủ như thế nào.

Tăng trưởng: GDP thực tế thấp đi sẽ đồng nghĩa với thu ngân sách từ thuế giảm (Bảng 2) vì có ít hoạt động kinh tế để đánh thuế, người dân giảm mua hàng và thu nhập ít đi. Nếu không có gì thay đổi, mối tương quan giữa GDP và tăng trưởng thu ngân sách thường rất lớn. Nói một cách đơn giản, chúng tôi giả định rằng sự tương quan gần như đạt mức tương ứng hoàn toàn (một đổi một) – hoạt động kinh tế giảm 1% có thể dẫn đến thu ngân sách giảm 1%.

Lạm phát: Thu ngân sách có thể biến động theo hai hướng khi nói đến lạm phát. Ví dụ, lạm phát có thể dẫn tới thu ngân sách chính phủ tăng vì giá hàng hóa cao hơn đồng nghĩa với cơ sở thuế lớn hơn với thuế giá trị gia tăng hoặc thuế bán hàng. Tuy nhiên, nếu người dân bắt đầu mua ít hàng hóa đi thì thu ngân sách lại thay đổi theo hướng ngược lại. Vì thế, đánh giá mức độ thu ngân sách bị ảnh hưởng do lạm phát là một việc rất quan trọng. Biểu đồ 11 cho thấy thu ngân sách từ các loại thuế phi hải quan (thuế trên lương, doanh nghiệp, bán hàng, tiêu thụ đặc biệt, v.v.) có thể thay đổi ra sao khi tỷ lệ lạm phát tăng 1 điểm phần trăm. Ở tất cả các nền kinh tế ASEAN, dường như mối quan hệ này cũng đạt mức tương ứng hoàn toàn, trừ hai trường hợp ngoại lệ là Malaysia và Thái Lan. Dưới góc nhìn về tài khóa, điều này có nghĩa là môi trường lạm phát cao về lý thuyết có thể hỗ trợ cho nguồn thu ngân sách cơ bản của chính phủ và bù đắp cho tăng trưởng chậm hơn.

Ngoại tệ: Quan hệ tương quan như vậy lại không xảy ra với trường hợp tỷ giá đồng nội tệ với USD. Biểu đồ 12 cho thấy thay đổi bình quân trong thu ngân sách hải quan (thuế xuất nhập khẩu) với mỗi 1 điểm phần trăm suy giảm tỷ giá với đồng bạc xanh. Với Philippines và Việt Nam, hai nền kinh tế có thu ngân sách hải quan chiếm tỷ trọng lớn trong thu ngân sách, đồng nội tệ giảm giá có thể tạo ra một nguồn thu ngân sách đáng kể. Trong khi đó, với Singapore, Indonesia và Malaysia, mối quan hệ thật ra lại không tích cực. Tuy nhiên, đây không nhất thiết là một vấn đề quá quan trọng vì trên thực tế thu ngân sách hải quan chiếm một phần rất nhỏ trong nguồn thu ngân sách cơ bản của các nước này.